"12 vor 5"

Politik, Gesellschaft und Kommunikation in der Umweltkrise

Paris ist nicht Kopenhagen — Aber warum?

Gestern wurde auf dem Pariser Weltklimagipfel ein neuer Vertragsentwurf präsentiert. Zwar bringt er (noch) keinen Durchbruch, aber — wie der Think Tank Parisagreement.org zeigt — hat sowohl die Wortzahl als auch die Zahl der umklammerten Formulierungen (also der strittigen Punkte) gegenüber dem Abschlussdokument des Bonner ADP-Treffens im Oktober 2015 (Version vom 10. November 2015) deutlich abgenommen.

Mindestens genauso interessant wie die inkrementellen Veränderungen von einem Vertragsentwurf zum nächsten, die im Moment im Zentrum der Aufmerksamkeit stehen, sind aber die langfristigen Entwicklungen seit Verabschiedung des Kyoto-Protokolls vor fast 20 Jahren.

Das 1997 beschlossene Kyoto-Protokoll war ein typisches Beispiel intergouvernementeller Zusammenarbeit: Regierungen gehen gemeinsam vertragliche Verpflichtungen ein, setzen diese dann aber jeweils alleine und eigenständig um. Gehandelt wird fast ausschließlich auf der nationalen Ebene. Der Verwaltungsapparat auf der internationalen Ebene, beim globalen Klimaschutz ist das das UN Klimasekretariat, wird so klein gehalten wie nur möglich, seine Handlungsspielräume werden eng begrenzt.

Das jetzt in Paris diskutierte Übereinkommen verlagert den Klimaschutz hingegen in wichtigen Bereichen in die Nähe der supranationalen Ebene. Zwar bleiben die Verpflichtungen zur Verringerung der Treibhausgasemissionen weiterhin Sache der Nationalstaaten — ja, sie werden durch den auf Freiwilligkeit setzenden Ansatz der INDCs (Intended Nationally Determined Contributions) sogar noch weiter dezentralisiert. Im Schatten dieser vermeintlichen Renationalisierung des Klimaschutzes wurden in den vergangenen Jahren jedoch vor allem die Querverbindungen zwischen den 195 UNFCCC-Vertragsstaaten massiv ausgeweitet und insbesondere seit der COP 19 2013 in Warschau zunehmend institutionell verankert.

Zu finden sind diese Elemente in Ansätzen wie dem 2010 in Cancun erstmals diskutierten und 2013 in Warschau institutionell verankerten "Loss and Damage"-Mechanismus (Artikel 5 des aktuellen Entwurfs) ebenso wie in den älteren, aber in den letzten Jahren ausgeweiteten und institutionell verfestigten Regeln zum Capacity-Building (Artikel 8) und zur Transparenz und Verantwortlichkeit.

Neben ihrem substantiellen Regelungsgehalt, der im Zentrum der aktuellen Debatten in Paris steht, weben diese Mechanismen ein immer dichter werdendes Netz von prozeduralen Regeln und Pflichten, denen die nationalen Regierungen im Anfangsstadium irgendwann einmal zugestimmt haben, die aber längst eine Eigendynamik entwickelt haben. Wie Gulliver auf der Insel Liliput werden die eigentlich souveränen Nationalstaaten auf diese Weise gewissermaßen im Schlaf mit einer Vielzahl feiner Schnüre und Fäden in das globale Klimaschutzregime eingebunden. Und sollten einzelne Gullivers es wagen, an den fragilen Fesseln zu rütteln, stellen die von COP zu COP immer wieder bekräftigten und ausgeweiteten Regeln den Organen und Gremien der UNFCCC, anderen Mitgliedsstaaten und einer Vielzahl von gesellschaftlichen Akteuren einen Köcher voller Pfeile zur Verfügung, mit denen sie den Ausreißer wieder auf Linie bringen können.

Es wird kaum überraschen, dass dieser Prozess der institutionellen Ausweitung und Festigung des Klimaschutzregimes mit einer deutlichen Ausweitung der Aufgaben und Zuständigkeiten des Klimasekretariats einhergeht. So schreibt das Sekretariat auf seiner Webseite:

In its early years, the main task of the secretariat was to support intergovernmental climate change negotiations. Now we also support an increasing number of constituted bodies that serve the process. (...) Currently, a major part of our work involves the analysis and review of climate change information and data reported by Parties.

In ihrem Artikel "Bureaucratic Influence when Secretariats Grow" zeichnen Axel und Katharina Michaelowa von der Universität Zürich das beeindruckende Wachstum des Klimasekretariats nach. So hat sich die Stellenzahl im Sekretariat zwischen 1995 und 2012 von 34 auf 494,5 mehr als verzehnfacht. Im selben Zeitraum hat sich das jährliche Budget des Sekretariats sogar verzwanzigfacht.

(Quelle: Michaelowa/Michaelowa 2015, S. 4)

Nicht zuletzt dieses Wachstum des internationalen Verwaltungsapparats ist ein Indikator dafür, dass die Nationalstaaten im Politikfeld Klimaschutz längst einen Teil ihrer Souveränität abgegeben haben. Während die Berichterstattung der Medien noch den Protagonismus einzelner nationaler Minister oder Verhandlungsführer in den Mittelpunkt rückt, sind es vielleicht schon die in den letzten Jahren rapide ausgeweiteten, aber leicht übersehbaren, institutionellen Fesseln, die verhindern, dass Paris zu einem zweiten Kopenhagen wird.