"12 vor 5"

Politik, Gesellschaft und Kommunikation in der Umweltkrise

Symbolische Politik mit Plastiktüten

Man braucht nur auf die Pop-Musik zu blicken, um einen Eindruck von dem Imagewandel zu bekommen, den Plastik in den letzten Jahrzehnten durchgemacht hat. Nichts ist heute mehr übrig von der Unbeschwertheit, mit der die Buggles mit ihren bunten Kunststoffbrillen 1980 dem "Plastic Age" eine letzte Referenz erwiesen. Heute ist Plastik vor allem eine Metapher für die Entfremdung des Menschen von seiner natürlichen Umwelt. Ob "Plastic Beach" von den Gorillaz oder Radioheads "Fake Plastic Tree" – Plastik steht nicht mehr für den grenzenlosen Fortschritt, sondern für die gesellschaftlichen und psychischen Kosten unseres modernen Lebenswandels:

Her green plastic watering can for her fake chinese rubber plant / In the fake plastic earth. (Radiohead, Fake Plastic Tree)

Heute ist es vor allem die Plastiktüte, die alles Übel der kapitalistischen Konsum- und Wegwerfgesellschaft verkörpert. Die Persistenz, mit der sie sich seit der "Jute statt Plastik" Kampagne der frühen 1980er Jahre als Symbol eines nicht-nachhaltigen westlichen Lebensstils behauptet, steht in diametralem Gegensatz zu ihrer kurzen Nutzungszeit.

Ihr Imagewandel ist auch der Politik nicht verborgen geblieben. Im März 2013 hat die Europäische Kommission deshalb ein "Grünbuch zu einer Europäischen Strategie für Kunststoffabfälle in der Umwelt" veröffentlicht, in dem es ungewohnt untechnokratisch und fast schon poetisch heißt:

Kunststofftragetaschen sind exemplarisch für die moderne Konsumgesellschaft – leicht, praktisch, wertlos und oft nach einer einzigen Benutzung weggeworfen.

Acht Monate später legte die Kommission einen konkreten Vorschlag zur Änderung der EU Verpackungsrichtlinie "im Hinblick auf eine Verringerung der Verwendung von Kunststofftüten" vor, der eine deutliche Verringerung des Verbrauchs dünnwandiger Einweg-Plastiktüten anstrebte. Interessant an dem Richtlinienvorschlag ist vor allem ihre Einleitung (Hervorhebungen von mir).

Genau die Eigenschaften, die zum kommerziellen Erfolg der Kunststofftüten geführt haben – ihr geringes Gewicht und ihre Haltbarkeit – haben auch zu ihrer Verbreitung in der Umwelt beigetragen. Laut Schätzungen benutzte im Jahr 2010 jeder EU- Bürger 198 Kunststofftüten, davon wahrscheinlich 90 % aus leichtem Kunststoff; diese werden seltener wiederverwendet als Tüten aus stärkerem Material und daher häufiger weggeworfen. Bei einem Business-as-usual-Szenario dürfte der Verbrauch an Kunststofftüten noch weiter zunehmen.

Aus Schätzungen geht außerdem hervor, dass 2010 in der EU über 8 Mrd. Kunststofftüten weggeworfen wurden. Auf diese Weise werden sie nicht der Abfallbewirtschaftung zugeführt und häufen sich in der Umwelt an, insbesondere in den Meeren, was zunehmend als bedeutendes globales Problem erkannt wird. Es gibt bereits Nachweise für große Ansammlungen von solchem Treibgut in europäischen Meeren. Das Problem von Abfall aus Kunststofftüten in Wasser-Ökosystemen betrifft nicht nur Länder in Küstenlage, da bedeutende Abfallmengen vom Land auch über Flüsse ins Meer gelangen.

"Schätzungen", "wahrscheinlich", "dürfte", "es gibt bereits Nachweise": selten hat sich eine öffentliche Verwaltung so wenig Mühe gemacht, die Notwendigkeit einer geplanten regulativen Maßnahme wissenschaftlich zu begründen. Allerdings hat die schwammige Rechtfertigung nicht dazu geführt, dass der Richtlinienvorschlag auf Eis gelegt wurde. Stattdessen hat ihn das Europäische Parlament in seiner ersten Lesung im April 2014 noch deutlich verschärft. In diesem Monat einigten sich dann Rat, Kommission und Europäisches Parlament im sogenannten Trilog auf konkrete Maßnahmen, denen inzwischen auch der Umweltausschuss des Europäischen Parlaments mit großer Mehrheit zustimmte.

Danach müssen EU Mitgliedsstaaten den jährlichen pro-Kopf-Verbrauch von dünnwandigen Plastiktüten (zwischen 0,015 und 0,05 Millimeter oder - wie es der Richtlinienentwurf altmodisch ausdrückt - zwischen 15 und 50 Mikron) bis Ende 2019 auf 90 und bis Ende 2025 auf 40 Stück reduzieren. Alternativ können sie bis Ende 2018 eine verpflichtende Abgabe auf diese Plastiktüten einführen.

40 Jahre nach Inkrafttreten der ersten umfassenden Abfallrichtlinie und 20 Jahre nach der Verpackungsrichtlinie hat die EU die Entsorgung von Plastiktüten damit nun zum (mindestens) dritten Mal gesetzlich geregelt.

Aber weshalb betreibt der europäische Gesetzgeber einen derartigen Aufwand, nur um eine kleine Teilmenge des gesamten Abfallaufkommens zu regulieren? Eine Teilmenge, die zudem bereits Gegenstand eines der umfassendsten gesetzlichen Regelwerke der Welt ist? Und dessen Notwendigkeit offenbar nur mit sehr vagen Vermutungen und der falschen Gleichsetzung von weggeworfenen Plastiktüten und der Vermüllung der Meere mit Kunststoffabfällen gerechtfertigt werden kann (mehr dazu weiter unten).

Eine kurze Geschichte des Plastiktütenverbots

Um das zu verstehen lohnt der Blick auf die ungewöhnliche Entwicklung von Politiken gegen Plastiktüten. Während sich umweltpolitische Maßnahmen normalerweise von den reichen Industrieländern des Nordens in den globalen Süden ausbreiten, sind Plastiktütenverbote genau den umgekehrten Weg gegangen.

This South first, North second pattern of norm adoption is the opposite of the patterns typically seen with international norms (Clapp and Swanston 2009, S. 318).

Als weltweit erste Länder haben 2002 Bangladesch und Indien die Nutzung bzw. die Herstellung dünnwandiger Tragetaschen aus Kunststoff verboten. Ruanda, Tansania und Eritrea folgten in 2004 und 2005. Diese Verbote hatten gute Gründe. Weil in allen Ländern ein funktionierendes flächendeckendes System der Abfallentsorgung fehlte, landeten Plastiktüten häufig auf der Straße oder in der Umwelt. In Bangladesch verstopften sie die Kanalisation und trugen dadurch zu den häufig auftretenden Überschwemmungen bei. In Indien starben heilige Kühe, nachdem sie die bunten Plastikbeutel gefressen hatten. In Afrika wurden Plastiktüten zu Brutstätten für Malariamücken. Überall wurden sie zur Gefahr für Wildtiere und verschandelten die Natur, was vor allem in Tourismusgebieten negativ auffiel.

Gegen Ende der 2000er Jahre breiteten sich Plastiktütenverbote dann rasant aus. Heute versuchen über 20 Länder weltweit und unzählige Regionen und Kommunen den Verbrauch von Plastiktüten auf die eine oder andere Art und Weise zu verringern. Interessanterweise sind es inzwischen zu einem großen Teil Länder mit einer gut funktionierenden Abfallentsorgungsinfrastruktur, die sich dem Kampf gegen die Plastiktüte verschreiben. Im Gegensatz zu den südlichen Pionierländern sind die durch Plastiktüten verursachten Probleme in entwickelten Industrieländern jedoch relativ gering. Der Großteil der Einkaufsbeutel wird zusammen mit dem Hausmüll entsorgt und zumindest teilweise recycled. Die Gründe für die Ausbreitung von Plastiktütenverboten in den Ländern des industrialisierten Nordens müssen daher andere sein als in Ruanda oder Bangladesch. Eine mögliche Antwort gibt das politikwissenschaftliche Konzept der Moralpolitik.

Von der Problemlösung zum moralisch-symbolischen Handeln

Bei Moralpolitiken – oder "morality politics" – geht es um die Frage, ob ein bestimmtes Verhalten als moralisch oder unmoralisch, als richtig oder falsch angesehen werden soll. Moralpolitiken unterscheiden sich von klassischen Politiken vor allem dadurch, dass es weder ein allgemein anerkanntes Problem noch eine wissenschaftlich begründete Problemlösung gibt. In erster Linie beruht Moralpolitik auf grundlegenden gesellschaftlichen Wertkonflikten. Sie entsteht immer dann, wenn ein Teil der Gesellschaft versucht, seine Wertvorstellungen und den dazugehörigen Lebensstil dem Rest der Gesellschaft per Gesetz aufzuzwingen.

Typische Themen von Moralpolitik sind Abtreibung, Prostitution, die Homo-Ehe, Sterbehilfe oder die Regulierung von Pornographie. Diese Themen zeichnen sich dadurch aus, dass die meisten Menschen eine klare Position für oder gegen das in Frage stehende Verhalten beziehen, diese Position aber nur durch ihre subjektiven Wertvorstellungen und nicht durch objektive wissenschaftliche Erkenntnisse rechtfertigen können. Politisch relevant werden diese Konflikte wenn es gesellschaftlichen Gruppen nicht mehr genügt, selbst nach ihren moralischen Werten zu leben, sondern sie auch andere Teile der Gesellschaft auf diese Werte verpflichten möchten. Moralkonflikte wandern dann aus dem privaten in den öffentlichen Bereich und Politiker und Parteien können und müssen dazu Stellung beziehen.

Nicht selten führen die einstmals abstrakten Wertekonflikte dann zu konkreten politischen Entscheidungen (oder Nichtentscheidungen), etwa wenn Homosexualität oder Prostitution unter Strafe gestellt wird oder wenn Regierungen und Parlamente über die Legalisierung der aktiven Sterbehilfe abstimmen. Kurz: bei Moralpolitik geht es darum, gesellschaftliche Wertkonflikte per Gesetz zu entscheiden und zu definieren, welches Verhalten als Tugend und welches als Sünde zu gelten hat.

Moralpolitik unterscheidet sich diametral vom bisher in der Umweltpolitik vorherrschenden rational-instrumentellen Politikmodus. Während bei letzterem nach effektiven Lösungen für allgemein anerkannte Probleme gesucht wird, zeichnet sich Moralpolitik dadurch aus, dass tief im Individuum verankerte Überzeugungen vom guten und richtigen Handeln nach Problemen suchen, für die sie eine passende Lösung darstellen könnten. In einem moralpolitischen Kontext würden Plastiktüten nicht aufgrund der objektiv von ihnen ausgehenden Umweltbelastungen zu Gegenstand politischer Regulierung, sondern vor allem wegen ihrer symbolischen Bedeutung und ihrer großen Sichtbarkeit. Ein Verbot von Plastiktüten würde den riesigen Teppich aus Kunststoffmüll auf den Weltmeeren nur unwesentlich verkleinern. Viel wichtiger wäre die symbolische Bedeutung als starkes Zeichen gegen die Wegwerfgesellschaft. Die Häufigkeit mit der die Worte "Plastiktüte" und "Umweltsünde" in einem Atemzug genannt werden, deutet darauf hin, dass es in der aktuellen Debatte in Deutschland und der EU weniger um die tatsächlichen negativen Umweltfolgen von Plastiktüten geht, sondern vor allem um ihre Bedeutung als Symbol für einen von vielen als falsch empfundenen, nicht-nachhaltigen, Lebensstil.

Eine besondere Umweltsünde sind die zarten, leicht zerfleddernden Tütchen, die meist schon nach dem ersten Benutzen weggeworfen werden. (Öko-Fair/Verbraucher Initiative e.V.)

Die Politikwissenschaft hat eine Reihe von Eigenschaften von Moralpolitik identifiziert, die sich auch im Fall der EU-Plastiktütenrichtlinie beobachten lassen.

  • Erstens ist Moralpolitik faktenresistent. Wissenschaftliche Expertise spielt entweder eine untergeordnete Rolle oder sie wird von den beteiligten Akteuren ignoriert, sobald sie den eigenen Überzeugungen zuwider läuft.

  • Zweitens ist in moralpolitischen Debatten jeder ein Experte, auch wenn er die technischen Details und die komplexen Ursache-Wirkungszusammenhänge nicht versteht. Moralpolitische Entscheidungsprozesse sind deshalb hochgradig politisiert und weisen einen hohen Grad an zivilgesellschaftlicher Partizipation auf.

  • Drittens sind Moralpolitiken oft emotional aufgeladen: Expertenaussagen und sogar Regierungsdokumente sind teilweise im Stil eines moralischen Kreuzzugs gehalten. Moralpolitische Argumentationen folgen dabei immer demselben Muster: Zuerst wird alarmierend auf eine große Gefahr hingewiesen, dann werden einige besonders eindrückliche Beispiele genannt, schließlich wird gemahnt, dass die Gesellschaft sofort und mit aller Kraft auf die drohende Gefahr reagieren muss.

  • Viertens spielen ideologische oder quasi-religiöse Werthaltungen eine wichtige Rolle. Oft ist die symbolische Dimension einer politischen Maßnahme wichtiger als ihr tatsächlicher Beitrag zur Problemlösung.

  • Und fünftens weisen Moralpolitiken oft erhebliche Wirkungs- oder Vollzugsdefizite auf. Das Signal, dass das moralisch Richtige getan wird, ist wichtiger als die tatsächliche Umsetzung einer Politik.

Bis vor kurzem ist die politikwissenschaftliche Forschung davon ausgegangen, dass bestimmte Themen quasi automatisch moralpolitischen Charakter annehmen, während bei anderen Themen immer rational-instrumentelle Entscheidungsprozesse im Vordergrund stehen. Neuere Untersuchungen zeigen aber, dass dies nicht notwendigerweise der Fall ist. Vielmehr kann ein und dasselbe Thema in einem Land in einen ethisch-moralischen Wertekonflikt ausarten und in einem anderen nüchtern-instrumentell diskutiert werden. Diese Beobachtung lässt auch den Umkehrschluss zu, dass moralpolitische Kontroversen nicht auf die oben genannten „üblichen Verdächtigen“ beschränkt sind. Vielmehr kann man davon ausgehen, dass fast jedes Thema unter bestimmten Bedingungen einen moralpolitischen Charakter annehmen kann.

Maßnahmen zur Reduzierung des Verbrauchs von Plastiktüten können also sowohl rational-instrumentelle als auch moralpolitische Züge annehmen. Während solche Maßnahmen in Bangladesch, Indien oder Ruanda echte Problemlösungsversuche darstellten, sind sie in der EU vor allem moralpolitischer Natur. Ihre symbolische Dimension, d.h. das von ihnen ausgehende Signal, das moralisch Richtige zu tun, ist wichtiger als ihr tatsächlicher Beitrag zur Problemlösung. So sind die eingangs zitierten vagen Formulierungen der potentiellen Umweltbelastungen durch Plastiktüten im Richtlinienentwurf kein Zufall, sondern verschleiern gezielt, dass die politische Priorität, die dem Kampf gegen Plastiktüten derzeit in Europa beigemessen wird, in keinem Verhältnis zu ihrem tatsächlichen ökologischen Gefahrenpotential steht.

Erstens mögen Plastiktüten zwar "exemplarisch für die moderne Konsumgesellschaft" sein; einen nennenswerten Anteil am Verbrauch von Kunststoffprodukten haben sie jedoch nicht. Im Jahr 2011 machten Plastiktüten nur 0,71% des gesamten Kunststoffverbrauchs in Deutschland aus. Selbst bei den für Verpackungen genutzten Kunststofffolien lag ihr Anteil nur bei 6,1%. Wollte man das Problem der Kunststoffeinwegverpackungen tatsächlich lösen, müsste man also Einwegverpackungen insgesamt verbieten und nicht nur die Tüten, in denen die vielen in Plastik verpackten Produkte aus dem Supermarkt nach Hause getragen werden.

Zweitens trifft auch das Argument, dass Plastiktüten in signifikantem Maße für die Belastung der Meere mit Kunststoffabfällen verantwortlich sind, nicht zu. Der einzige und seitdem häufig wiederholte "Nachweis" hierfür ist der folgende Satz im Grünbuch zur Europäischen Strategie für Kunststoffabfälle:

Als besonders augenfälliges Beispiel sei darauf hingewiesen, dass Kunststoffbeutel 73% der von Trawlern entlang der Toskana-Küste gesammelten Abfälle ausmachten.

Sieht man sich die zitierte Studie aber genauer an, dann stellt sich heraus, dass lediglich 8,5% der gefundenen Plastikteile von Plastikbeuteln stammen. Wieviele davon eine Wandstärke zwischen 15 und 50 Mikrometern haben weiß niemand. Demgegenüber sind die derzeit problematischsten Kunststoffabfälle in den Flüssen und Meeren – sogenanntes Mikroplastik – in der Studie überhaupt nicht erfasst.

Drittens stimmt es auch nicht, dass Plastiktüten in Regionen mit einer entwickelten Abfallentsorgungsinfrastruktur in signifikantem Maße in der freien Natur entsorgt oder von Deponien in nahegelegene Gewässer geweht werden. Nach Angaben des Umweltbundesamtes wurden 2011 in Deutschland von rund 5,45 Millionen Tonnen Kunststoffabfällen 42% werkstofflich, 56% energetisch und 1% rohstofflich verwertet. Nur 1 Prozent wurde deponiert. Das "Littering" Problem wurde in Deutschland – wie auch in anderen Ländern mit einer funktionierenden Abfallentsorgungsinfrastruktur – als eher unbedeutend eingeschätzt. Interessant wäre es zu wissen, wie viele der im Grünbuch genannten 95,5 Milliarden jährlich in Europa in Verkehr gebrachten Kunststoffbeutel tatsächlich ungeordnet entsorgt werden. Es ist bestimmt kein Zufall, dass die Bereitschaft der Europäischen Kommission, auch gröbste Schätzungen zur Begründung ihrer Maßnahmen heranzuziehen, genau an diesem Punkt an ihre Grenzen stößt.

Insgesamt kommt das Umweltbundesamt in einem Positionspapier aus dem Jahr 2013 zu dem Schluss, dass

  1. "der Beitrag von Plastiktüten zu Ökobilanz-Wirkungskategorien aufgrund der geringen Gesamtmenge verhältnismäßig unbedeutend [ist]", dass jedoch

  2. "(d)ie Verwendung von Plastiktüten in Ländern, die noch keine adäquate Abfallwirtschaft und ein allgemein mangelndes Problembewusstsein haben, (...) zur Belastung der Umwelt, insbesondere der Meere bei[trägt]."

Umweltpolitik als Moralpolitik - Ein neuer Trend?

Ausgangspunkt meiner Überlegungen war die Frage, wie es dazu kommen konnte, dass das umweltpolitische Konsensprojekt des Jahres 2014 nicht die Energiewende, nicht der Atom- oder Kohleausstieg, geschweige denn der Schutz der Artenvielfalt ist, sondern die schrittweise Verringerung des Verbrauchs dünnwandiger Einwegplastiktüten in der Europäische Union. Eine mögliche Antwort liefert das Konzept der Moralpolitik. Während Umweltpolitik bisher überwiegend im Modus der rational-instrumentellen Problemlösung operierte, zeigt das Beispiel der EU Plastiktütenrichtlinie, dass auch die konkrete Umweltgesetzgebung nicht davor gefeit ist, zum Austragungsort grundlegender gesellschaftlicher Wertkonflikte zu werden.

An die Stelle der sonst so viel beschworenen evidenzbasierten Politikformulierung tritt bei der Regulierung von Plastiktüten eine politische Prioritätensetzung, die sich am symbolischen Potential und nicht an der tatsächlichen ökologischen Dringlichkeit von Maßnahmen orientiert. Nicht die Politik wird evidenzbasiert gestaltet, sondern die Evidenz wird politikbasiert zusammengestellt und der Öffentlichkeit präsentiert. Wie andere Moralpolitiken auch zeichnet sich die europäische Debatte um die Reduzierung von Einwegplastiktüten dabei durch einen hohen Grad an zivilgesellschaftlicher Partizipation, eine teils emotional geführte Debatte (Stichwort "Umweltsünde"), eine absichtliche Faktenresistenz und eine schon jetzt programmierte und bereitwillig in Kauf genommene geringe ökologische Wirksamkeit (Stichwort 15 bis 50 Mikrometer) aus.

Handelt es sich hierbei um einen Einzelfall oder muss die Plastiktütenpolitik der EU als Vorbote für eine weiterreichende Moralisierung der Umweltpolitik angesehen werden? Mindestens zwei Faktoren sprechen für Letzteres: Erstens gelangt die bisherige Erfolgsstrategie des Umweltschutzes – die als "ökologische Modernisierung" bezeichnete technologiebasierte Steigerung der Öko-Effizienz von Produkten, Dienstleistungen und Produktionsverfahren – immer offensichtlicher an ihre Grenzen. An ihre Stelle muss früher oder später eine Veränderung von Lebensstilen treten, die in Analogie zur ökologischen Modernisierung am besten als "ökologische Zivilisierung" bezeichnet werden kann. Der Konflikt darüber, welche Lebensstile als gut und welche als schlecht, welche als Tugend und welche als Sünde gelten, wird dann immer häufiger auch auf dem Feld der konkreten Umweltschutzgesetzgebung ausgetragen werden.

Zweitens sind nach fünf Jahrzehnten Umweltpolitik nur noch wenige Bereiche des Umweltschutzes unreguliert. Gleichzeitig ist Umweltpolitik aber zu einem zentralen Aufgabenbereich aller industrialisierten Staaten geworden. Immer mehr Umweltministerien und -behörden müssen ständig aufs Neue ihre Existenz durch einen kontinuierlichen regulativen Output rechtfertigen. Die Wahrscheinlichkeit, dass sie dabei auch auf die moralpolitischen Kampagnen unterschiedlichster gesellschaftlicher Gruppen aufspringen und umweltpolitische Initiativen nicht nur aufgrund ihrer ökologischer Dringlichkeit, sondern auch mit Blick auf die zu erwartende öffentliche Sichtbarkeit und Unterstützung entwickeln, ist dann sehr groß.

Vor diesem Hintergrund ist zu erwarten, dass Umweltpolitik in Zukunft immer häufiger einen moralpolitischen Charakter annimmt. Vielleicht wird der Blick auf die Pop-Musik dann schon bald zum zuverlässigsten Indikator dafür, welche umweltpolitischen Gesetzesinitiativen gerade anstehen.