"12 vor 5"

Politik, Gesellschaft und Kommunikation in der Umweltkrise

The Show Must Go On: Globale Klimakonferenzen als Symbol und Selbstvergewisserung

Am frühen Sonntagmorgen - und fast zwei Tage später als ursprünglich geplant - ist die 20. Weltklimakonferenz in Lima zu Ende gegangen. Die Dramaturgie unterschied sich kaum von der vorheriger Konferenzen. Zunächst herrschte breiter Optimismus, dass bereits ein Jahr vor der geplanten Verabschiedung eines neuen Weltklimavertrags im Dezember 2015 in Paris wegweisende inhaltliche Vorentscheidungen getroffen werden könnten. Eine Reihe von Ereignissen der letzten Monate - darunter der im Juni vorgelegte Klimaschutzplan von US Präsident Obama und die gemeinsame Verpflichtung der USA und Chinas auf nationale Klimaschutzziele - hatte diese Hoffnung genährt.

Last-minute Klimadiplomatie

Dann aber begannen die konkreten inhaltlichen Verhandlungen über einen möglichen Entwurfstext. Vom 3. bis 6. Dezember reichten die Verhandlungsdelegationen in der Ad Hoc Working Group on the Durban Platform for Enhanced Action (ADP) über 100 Änderungsvorschläge ein. Aneinander gereiht füllten sie nicht weniger als 195 Textseiten. Als dann am Freitag eine unautorisierte Entscheidungsvorlage, die viele der Änderungsvorschläge ignorierte und vor allem von Entwicklungs- und Schwellenländern als unzureichend kritisiert wurde, kurzzeitig auf die Webseite des Klimasekretariats gestellt wurde, kam es sogar zu einer Unterbrechung der ADP-Verhandlungen. Ein offizieller Entwurfstext, den die beiden Vorsitzenden der ADP später vorlegten, war dann deutlich knapper gehalten und klammerte wichtige Streitfragen einfach aus.

Im ursprünglich als Abschluss des Gipfels gedachten Plenum wurde schnell deutlich, dass das Dokument nicht zustimmungsfähig war. Es wurde an den Präsidenten der Konferenz übergeben, der in Einzelgesprächen mit den Repräsentanten aller wichtigen Ländergruppen - dem sogenannten "Beichtstuhlverfahren" - die Eckpunkte eines Kompromisses auslotete und dann, spät in der Nacht, einen neuen Vorschlag vorlegte. Am Sonntag morgen gegen halb eins (ca. 07:30 Berliner Zeit) wurde dann der Lima Call for Climate Action - quasi in letzter Minute - im Plenum angenommen.

Optionen, Optionen, Optionen: Hauptsache es geht weiter

Nach den kontrovers geführten Verhandlungen fällt die Bewertung des Lima Call for Climate Action auffällig einheitlich aus. Kritisiert wird vor allem, dass keine der wichtigen Fragen gelöst werden konnten. Stattdessen listet der Abschlusstext eine Vielzahl von Optionen und Unteroptionen auf, die in den nächsten Monaten - und wahrscheinlich auch noch auf dem Pariser Klimagipfel im kommenden Jahr - weiter verhandelt werden müssen. Eine Wordle-Auswertung des vorläufigen Textes (siehe unten) ist hier sehr aufschlussreich. "Option" ist - direkt nach "Vertragsparteien" - das zweithäufigste Wort. Grundsätzlich wird deutlich, dass Begriffe, die den Prozess der Klimaverhandlungen betreffen, eine deutlich wichtigere Rolle spielen, als konkrete Klimaschutzmaßnahmen und -ziele.

Damit ist aber auch schon die zweite Seite der Bewertung von Lima angesprochen. Nahezu alle Teilnehmer und Beobachter sind sich einig, dass der entscheidende Erfolg von Lima darin liegt, dass die internationalen Klimaverhandlungen weiter gehen können. Umweltstaatssekretär Jochen Flasbarth hat es auf den Punkt gebracht, als er am Freitag Nachmittag nach Wiederaufnahme der Verhandlungen tweetete:

"The story continues!", das ist seit Jahren die wichtigste Botschaft internationaler Klimakonferenzen. In dem Maße, in dem auch dem letzten Beteiligten klar geworden ist, dass das Kyoto-Protokoll als verbindlicher und mit konkreten CO2-Zielen und Umsetzungsfristen versehener internationaler Vertrag die Ausnahme und nicht den Regelfall darstellte, hat sich die faktische Handlungsebene der globalen Klimapolitik von der internationalen auf die nationale und sub-nationale Ebene verlagert. Während Städte, Regionen und Nationalstaaten mit konkreten und teilweise sogar anspruchsvollen klimapolitischen Maßnahmen voranschreiten, hat sich die Rolle der Weltklimakonferenzen vom Motor des Klimaschutzes zu einer Art nachträglicher Selbstvergewisserung, dass Klimaschutz weiterhin ernst genommen wird, entwickelt.

Die vielleicht wichtigste Funktion der jährlichen Klimagipfel liegt daher weniger in der Erzielung konkreter Verhandlungsergebnisse als vielmehr in der gebetsmühlenartig wiederholten Botschaft, dass eine Verhandlungsrunde den Weg freigemacht hat für die nächste. Nicht umsonst trägt die heutige Pressemitteilung aus Lima den Titel

Lima Call for Climate Action Puts World on Track to Paris 2015

Eine neue Form der globalen klimapolitischen Steuerung

Schlecht ist dieser graduelle Funktionswandel übrigens nicht. Vielmehr ist die symbolische Rolle der Weltklimagipfel essentieller Bestandteil einer neuen Form der globalen umweltpolitischen Regulierung, die Politikwissenschaftler als experimentelle Steuerung (climate policy experiments) oder als dezentrale Politiksteuerung durch Politikdiffusion (governance by diffusion) bezeichnen. Ausgangspunkt dieser Ansätze ist die Beobachtung, dass Staaten auch in Abwesenheit verbindlicher internationaler Übereinkommen überraschend viele nationale und sub-nationale umweltpolitische Maßnahmen ergreifen, wodurch das weltweite Regulierungsniveau kontinuierlich und in erstaunlichem Maße angehoben wird.

Internationale Konferenzen erfüllen dabei vor allem zwei Funktionen. Zum einen ermöglichen sie den Austausch von Erfahrungen und Ideen zwischen nationalen Entscheidungsträgern. Der dabei enstehende Informationsfluss ist die entscheidende Basis jeder Form von dezentraler oder experimenteller Governance. Zum anderen signalisieren sie nationalen und subnationalen Regierungen, dass klimapolitische Fortschritte weiterhin von anderen politischen Akteuren aber auch von der breiten Öffentlichkeit erwünscht sind.

Die schwachen Ergebnisse von Lima (die taz hatte sich sogar schon den Kalauer von der "Limakatastrophe" ausgedacht) stellen daher - wie in den Jahren zuvor - kein wirkliches Problem dar. Erst wenn die Reihe der jährlichen Weltklimagipfel abgebrochen würde oder sie keine öffentliche Aufmerksamkeit mehr fänden, würde ein wichtiges Element der komplexen, von einer Vielzahl von dezentralen Akteuren angetriebenen, klimapolitischen Steuerung wegfallen.

Vor diesem Hintergrund ist das vielleicht wichtigste Ergebnis von Lima, dass die Reihe der Weltklimakonferenzen auch nach Paris weiter geht. Im Jahr 2016 wird Marokko Gastgeber von COP 22 sein. Am Ende der "Road to Paris" steht die "Road from Paris", und das ist auch gut so.