"12 vor 5"

Politik, Gesellschaft und Kommunikation in der Umweltkrise

Vom Trittbrettfahren in der globalen Klimapolitik — Anmerkungen zu einem irreführenden Konzept

Vom 30. November bis zum 11. Dezember findet in Paris die 21. Weltklimakonferenz statt. Auf ihr soll ein neuer Weltklimavertrag als Nachfolger des bisher gültigen Kyoto-Protokolls beschlossen werden. Dies hat sich in den vergangenen Jahren jedoch als äußerst schwierig erwiesen. Ein erster Anlauf auf der 15. Weltklimakonferenz 2009 in Kopenhagen scheiterte auf ganzer Linie. Seitdem wird nahezu ununterbrochen um die zentralen Inhalte — wie auch um Details und Formulierungen des internationalen Klimavertrags — gerungen. Die vorerst letzte Runde ging am Sonntag auf der ADP 2 Konferenz in Bonn zu Ende. Die gute Nachricht: die Delegierten haben den Entwurf für einen Weltklimavertrag verabschiedet. Die schlechte: auf 51 Seiten reiht sich eine eckige Klammer an die andere. Jedes einzelne Klammerpaar steht dabei für einen Konflikt, der in Bonn nicht gelöst, sondern eben nur vorläufig ausgeklammert wurde.

Wer angesichts dieser Erfahrungen behauptet, eine wirksame globale Klimapolitik sei im Prinzip ganz einfach, ist entweder weltfremd oder ... Ökonom.

So schreiben die Wirtschaftswissenschaftler Ottmar Edenhofer und Axel Ockenfels in der FAZ vom 23. Oktober [seit heute online] den bemerkenswerten Satz:

Dabei ist kluge Klimapolitik ganz einfach.

Was folgt, ist erstmal eine lange lehrbuchhafte Abhandlung über die Vorteile eines "reinen", also nicht durch Subventionen oder Ausnahmeregelungen verzerrten, CO2-Preises.

Ein CO2-Preis kann durch Emissionshandel oder Steuern eingeführt werden. Er erzeugt das bisher fehlende Knappheitssignal und beseitigt damit nicht nur das Marktversagen, sondern auch die Ungerechtigkeit kostenloser CO2-Emissionen.

Auch der Grund, warum der globale CO2-Preis bisher noch nicht beschlossen wurde — obwohl es doch so "einfach" ist — ist schnell ausgemacht. Es ist ein alter Bekannter, der in den Fabeln der Wirtschaftsweisen seit Jahrzehnten sein Unwesen treibt: der Trittbrettfahrer. Dadurch, dass er in den Genuss einer Begrenzung der globalen Erwärmung kommen könnte, ohne sich an den Kosten zu beteiligen, hält er andere Staaten von der klimapolitischen Kooperation ab. So ist es kein Wunder, dass die Autoren zu folgendem Schluss kommen:

Die wichtigste Herausforderung der Klimapolitik liegt darin, internationale Trittbrettfahrer bei der Nutzung des Deponieraums zu disziplinieren.

Modelle sind so lange gut, wie sie die wichtigsten Merkmale der Realität abbilden. Ist das nicht der Fall, führen sie zu falschen Schlussfolgerungen. Was wäre nun, wenn die modellhafte Annahme, dass sich die 196 Vertragsstaaten der Klimarahmenkonvention in kooperationswillige potentielle Klimaschützer und eigennützige Trittbrettfahrer aufteilen lassen, falsch wäre. Was z.B., wenn es einem relevanten Teil der Vertragsstaaten relativ egal ist, ob es zu einer weltweiten Begrenzung der Treibhausgasemissionen kommt oder nicht? Was, wenn Staaten ihre Klimaschutzmaßnahmen aus ganz anderen Gründen als dem Schutz des Weltklimas ergreifen?

Dass diese Überlegung gar nicht so abwegig ist, zeigen jüngste Forschungsergebnisse meiner Kollegin Karoline Steinbacher. In einem in der Zeitschrift Politics and Governance veröffentlichten Artikel zeigt sie am Beispiel Marokkos, dass Staaten zwar Elemente einer Klimaschutzpolitik einführen, die Gründe hierfür mit dem Klimaschutz jedoch oft nur am Rande zu tun haben. Im konkreten Fall hat Marokko beispielsweise Teile der deutschen Politik zur Förderung erneuerbarer Energien übernommen. Dies geschah jedoch in erster Linie aus Gründen der nationalen Energiesicherheit, der Schaffung von Arbeitsplätzen sowie auf Grund von allgemeinen wirtschaftspolitischen Überlegungen. Das Ziel des Klimaschutzes wurde in insgesamt 45 mit Entscheidungsträgern und Stakeholdern geführten Interviews dagegen nur als sekundäre Motivation erwähnt: als automatische Konsequenz einer aus anderen Gründen verfolgten Politik der Förderung erneuerbarer Energien.

Vor diesem Hintergrund relativiert sich Ockenfels' und Edenhofers Diagnose, dass vor allem das Trittbrettfahrerproblem einer wirksamen internationalen Klimaschutzkooperation und der Einführung eines globalen CO2-Preises im Weg steht. Wenn eine relevante Zahl von Staaten Klimaschutz in erster Linie aus kurz- bis mittelfristigen wirtschaftspolitischen Erwägungen betreibt, dann geht es diesen Staaten nicht um die Einführung eines CO2-Preises, sondern eher um die ökologische Rechtfertigung anderer Instrumente wie beispielsweise staatlicher Subventionen für Strom aus erneuerbaren Energiequellen samt der dazugehörigen Investitionen in die Energieinfrastruktur. Genau der Instrumente also, die von Edenhofer und Ockenfels zu Recht als inkompatibel mit einer Politik der Bepreisung von Treibhausgasemissionen identifiziert werden.

Wenn es aber zutrifft, dass Klimaschutz aus Sicht vieler Staaten allenfalls Teil einer win-win-Strategie, auf keinen Fall aber ihr treibendes Element ist, dann wird die Frage, was eigentlich eine "kluge Klimapolitik" ist so komplex, dass sie simple Modelle und vereinfachende Politikempfehlungen ad absurdum führt.

Das Problem der Klimaverhandlungen ist dann nicht, dass alle Staaten dasselbe Ziel verfolgen, aus Angst vor Trittbrettfahrern aber vor unilateralen Maßnahmen oder Verpflichtungen zurückschrecken. Das Problem ist dann, dass 196 Staaten im Politikfeld Klimaschutz völlig unterschiedliche Bündel von Zielen verfolgen, die wiederum jeweils unterschiedliche Politikinstrumente implizieren.

Klimapolitik ist immer ein Mittel zum Zweck. Vieles spricht jedoch dafür, dass jede nationale Regierung diesen Zweck auf eine ganz eigene Weise definiert. Wenn Modelle diese Komplexität nicht abbilden können, sollte man aus ihnen abgeleitete Empfehlungen mindestens mit allergrößter Vorsicht genießen.

Der bisherige Verlauf der globalen Klimaverhandlungen sollte mehr als deutlich gemacht haben, dass "einfache" Lösungen allenfalls in künstlich vereinfachten Modellen möglich sind. Umso erschreckender ist es, wenn führende Klimawissenschaftler sich einer detaillierten empirischen Analyse der vielschichtigen Restriktionen einer effektiven internationalen Klimapolitik verschließen und gebetsmühlenartig jahrzehntealte Glaubenssätze wirtschaftswissenschaftlicher Lehrbücher wiederholen.

So ist dann leider auch der Schluss des FAZ-Artikels einer "klugen" Klimapolitikanalyse eher unwürdig:

Das Grundprinzip kluger Klimapolitik ist (...) einfach: Wer CO2 emittiert, muss zahlen. Ein CO2-Preis erzeugt die richtigen Innovationsanreize und reduziert effektiv und zu minimalen Kosten Treibhausgasemissionen. Aber noch wichtiger ist, dass ein Preisziel als gemeinsame Verpflichtung der Staatengemeinschaft geeignet ist und somit helfen kann, aus der Sackgasse gescheiterter Klimaverhandlungen auszubrechen.

Wer ein "Preisziel als gemeinsame Verpflichtung der Staatengemeinschaft" postuliert ohne sich zu fragen, wie so eine Verpflichtung angesichts divergierender nationaler Ziele und instrumenteller Präferenzen jemals zustande kommen kann, leistet jedenfalls keinen konstruktiven Beitrag zur Verbesserung der internationalen Klimapolitik.