12 vor 5

Politik, Gesellschaft und Kommunikation in der Umweltkrise

globale Umweltpolitik

The Show Must Go On: Globale Klimakonferenzen als Symbol und Selbstvergewisserung

Am frühen Sonntagmorgen - und fast zwei Tage später als ursprünglich geplant - ist die 20. Weltklimakonferenz in Lima zu Ende gegangen. Die Dramaturgie unterschied sich kaum von der vorheriger Konferenzen. Zunächst herrschte breiter Optimismus, dass bereits ein Jahr vor der geplanten Verabschiedung eines neuen Weltklimavertrags im Dezember 2015 in Paris wegweisende inhaltliche Vorentscheidungen getroffen werden könnten. Eine Reihe von Ereignissen der letzten Monate - darunter der im Juni vorgelegte Klimaschutzplan von US Präsident Obama und die gemeinsame Verpflichtung der USA und Chinas auf nationale Klimaschutzziele - hatte diese Hoffnung genährt.

Last-minute Klimadiplomatie

Dann aber begannen die konkreten inhaltlichen Verhandlungen über einen möglichen Entwurfstext. Vom 3. bis 6. Dezember reichten die Verhandlungsdelegationen in der Ad Hoc Working Group on the Durban Platform for Enhanced Action (ADP) über 100 Änderungsvorschläge ein. Aneinander gereiht füllten sie nicht weniger als 195 Textseiten. Als dann am Freitag eine unautorisierte Entscheidungsvorlage, die viele der Änderungsvorschläge ignorierte und vor allem von Entwicklungs- und Schwellenländern als unzureichend kritisiert wurde, kurzzeitig auf die Webseite des Klimasekretariats gestellt wurde, kam es sogar zu einer Unterbrechung der ADP-Verhandlungen. Ein offizieller Entwurfstext, den die beiden Vorsitzenden der ADP später vorlegten, war dann deutlich knapper gehalten und klammerte wichtige Streitfragen einfach aus.

Im ursprünglich als Abschluss des Gipfels gedachten Plenum wurde schnell deutlich, dass das Dokument nicht zustimmungsfähig war. Es wurde an den Präsidenten der Konferenz übergeben, der in Einzelgesprächen mit den Repräsentanten aller wichtigen Ländergruppen - dem sogenannten "Beichtstuhlverfahren" - die Eckpunkte eines Kompromisses auslotete und dann, spät in der Nacht, einen neuen Vorschlag vorlegte. Am Sonntag morgen gegen halb eins (ca. 07:30 Berliner Zeit) wurde dann der Lima Call for Climate Action - quasi in letzter Minute - im Plenum angenommen.

Optionen, Optionen, Optionen: Hauptsache es geht weiter

Nach den kontrovers geführten Verhandlungen fällt die Bewertung des Lima Call for Climate Action auffällig einheitlich aus. Kritisiert wird vor allem, dass keine der wichtigen Fragen gelöst werden konnten. Stattdessen listet der Abschlusstext eine Vielzahl von Optionen und Unteroptionen auf, die in den nächsten Monaten - und wahrscheinlich auch noch auf dem Pariser Klimagipfel im kommenden Jahr - weiter verhandelt werden müssen. Eine Wordle-Auswertung des vorläufigen Textes (siehe unten) ist hier sehr aufschlussreich. "Option" ist - direkt nach "Vertragsparteien" - das zweithäufigste Wort. Grundsätzlich wird deutlich, dass Begriffe, die den Prozess der Klimaverhandlungen betreffen, eine deutlich wichtigere Rolle spielen, als konkrete Klimaschutzmaßnahmen und -ziele.

Damit ist aber auch schon die zweite Seite der Bewertung von Lima angesprochen. Nahezu alle Teilnehmer und Beobachter sind sich einig, dass der entscheidende Erfolg von Lima darin liegt, dass die internationalen Klimaverhandlungen weiter gehen können. Umweltstaatssekretär Jochen Flasbarth hat es auf den Punkt gebracht, als er am Freitag Nachmittag nach Wiederaufnahme der Verhandlungen tweetete:

"The story continues!", das ist seit Jahren die wichtigste Botschaft internationaler Klimakonferenzen. In dem Maße, in dem auch dem letzten Beteiligten klar geworden ist, dass das Kyoto-Protokoll als verbindlicher und mit konkreten CO2-Zielen und Umsetzungsfristen versehener internationaler Vertrag die Ausnahme und nicht den Regelfall darstellte, hat sich die faktische Handlungsebene der globalen Klimapolitik von der internationalen auf die nationale und sub-nationale Ebene verlagert. Während Städte, Regionen und Nationalstaaten mit konkreten und teilweise sogar anspruchsvollen klimapolitischen Maßnahmen voranschreiten, hat sich die Rolle der Weltklimakonferenzen vom Motor des Klimaschutzes zu einer Art nachträglicher Selbstvergewisserung, dass Klimaschutz weiterhin ernst genommen wird, entwickelt.

Die vielleicht wichtigste Funktion der jährlichen Klimagipfel liegt daher weniger in der Erzielung konkreter Verhandlungsergebnisse als vielmehr in der gebetsmühlenartig wiederholten Botschaft, dass eine Verhandlungsrunde den Weg freigemacht hat für die nächste. Nicht umsonst trägt die heutige Pressemitteilung aus Lima den Titel

Lima Call for Climate Action Puts World on Track to Paris 2015

Eine neue Form der globalen klimapolitischen Steuerung

Schlecht ist dieser graduelle Funktionswandel übrigens nicht. Vielmehr ist die symbolische Rolle der Weltklimagipfel essentieller Bestandteil einer neuen Form der globalen umweltpolitischen Regulierung, die Politikwissenschaftler als experimentelle Steuerung (climate policy experiments) oder als dezentrale Politiksteuerung durch Politikdiffusion (governance by diffusion) bezeichnen. Ausgangspunkt dieser Ansätze ist die Beobachtung, dass Staaten auch in Abwesenheit verbindlicher internationaler Übereinkommen überraschend viele nationale und sub-nationale umweltpolitische Maßnahmen ergreifen, wodurch das weltweite Regulierungsniveau kontinuierlich und in erstaunlichem Maße angehoben wird.

Internationale Konferenzen erfüllen dabei vor allem zwei Funktionen. Zum einen ermöglichen sie den Austausch von Erfahrungen und Ideen zwischen nationalen Entscheidungsträgern. Der dabei enstehende Informationsfluss ist die entscheidende Basis jeder Form von dezentraler oder experimenteller Governance. Zum anderen signalisieren sie nationalen und subnationalen Regierungen, dass klimapolitische Fortschritte weiterhin von anderen politischen Akteuren aber auch von der breiten Öffentlichkeit erwünscht sind.

Die schwachen Ergebnisse von Lima (die taz hatte sich sogar schon den Kalauer von der "Limakatastrophe" ausgedacht) stellen daher - wie in den Jahren zuvor - kein wirkliches Problem dar. Erst wenn die Reihe der jährlichen Weltklimagipfel abgebrochen würde oder sie keine öffentliche Aufmerksamkeit mehr fänden, würde ein wichtiges Element der komplexen, von einer Vielzahl von dezentralen Akteuren angetriebenen, klimapolitischen Steuerung wegfallen.

Vor diesem Hintergrund ist das vielleicht wichtigste Ergebnis von Lima, dass die Reihe der Weltklimakonferenzen auch nach Paris weiter geht. Im Jahr 2016 wird Marokko Gastgeber von COP 22 sein. Am Ende der "Road to Paris" steht die "Road from Paris", und das ist auch gut so.

TTIP: Mythenbildung ist immer auch Folge unzureichender Transparenz

Gestern morgen hat Focus Online meinen Artikel "Die dunkle Seite des Freihandelsabkommens: Wie TTIP unsere Rechte aushebeln wird - ohne dass wir es mitbekommen" veröffentlicht. Nicht nur auf Focus wurde und wird der Beitrag lebhaft diskutiert. Auch die Vertretung der Europäischen Kommission in Deutschland hat eine offizielle Gegendarstellung mit dem Titel "Mythen über die 'dunkle Seite des Freihandelsabkommens' und Fakten über TTIP" auf ihre Webseite gestellt. Hier ist meine erste Reaktion, die ich gestern auch per e-mail an die Vertretung geschickt habe.


Sehr geehrter Herr Hönighaus,

herzlichen Dank für Ihre detaillierte Stellungnahme zu meinem Kommentar auf Focus.de. [...]

Ich teile Herr Nollaus Ansicht, dass jede öffentliche Diskussion über TTIP im Moment notwendig und wünschenswert ist. Den Vorwurf der falschen Tatsachenbehauptungen weise ich aber entschieden zurück und kann Ihrer Stellungnahme auch keine Hinweise auf falsche Fakten entnehmen. Unsere gegensätzliche Einschätzung der TTIP Verhandlungen geht auf unterschiedliche Interpretationen der vorhandenen Informationen und offenbar auch auf ein unterschiedliches Verständnis grundlegender politischer Konzepte wie beispielsweise Transparenz, demokratische Legitimität und Partizipation zurück. Die Frage nach der Richtigkeit meiner Schlussfolgerungen ist naturgemäß eine offene. Ob - wie ich prognostiziere - der Investitionsschutz im TTIP in seiner jetzigen Form die bisherige Aufwärtsspirale im Umweltschutz beenden wird oder ob das neue Handels- und Investitionsabkommen eine ähnlich neutrale oder nur gering negative Auswirkung auf den globalen Umweltschutz haben wird wie frühere bilaterale Investitionsabkommen, wird sich erst in Zukunft zeigen.

Umso wichtiger ist es, begründete Befürchtungen eines qualitativen Unterschieds zwischen früheren Abkommen und dem TTIP heute schon öffentlich zu diskutieren. Der Großteil der bisherigen bilateralen Investitions- und Handelsabkommen wurde zwischen entwickelten Industrieländern bzw. -regionen und Entwicklungs- und Schwellenländern abgeschlossen. Die darin seit Mitte der 1990er Jahre enthaltenen Umweltschutzbestimmungen hatten vor allem ein Ziel: Ökodumping, d.h. die einseitige Absenkung von Umweltstandards durch den weniger industrialisierten Vertragsstaat, zu verhindern. Die Wahrscheinlichkeit einer Anhebung von Umweltstandards in dem Land, in das der Großteil der ausländischen Direktinvestitionen floss, über das Regulierungsniveau des Ursprungsstaates war hier eher marginal; das Konfliktpotenzial also eher gering. Beim TTIP ist das anders. Hier wird mehr als die Hälfte der Investitionsflüsse voraussichtlich aus den USA in die Europäische Union verlaufen. Die umweltpolitischen Entwicklungspfade der USA und der EU haben sich jedoch seit den 1990er Jahren stark voneinander entfernt. Waren die USA in den 1970er und 1980er Jahren noch Vorreiter des Umweltschutzes, so haben sie sich seit Anfang der 1990er Jahre immer stärker zu einem umweltpolitischen Bremser entwickelt (siehe auch weiter unten bei Punkt 3). Inzwischen gehen die Regelungen beispielsweise im Bereich der anlagenbezogenen Luftreinhaltung (Stichwort "New Source Review"), der Chemikaliensicherheit oder der Förderung erneuerbarer Energien massiv auseinander. Während die EU bisher (noch) ein sehr hohes Umweltschutzniveau anstrebt, ist das in den USA aufgrund einer inzwischen Jahrzehnte andauernden Blockade im Kongress nicht der Fall. Wir sind also erstmals mit einer Situation konfrontiert, in der der überwiegende Teil der ausländischen Investitionen nicht von der am höchsten regulierten in die weniger stark regulierte Region fließt, sondern umgekehrt aus einer in umweltrechtlicher Sicht stagnierenden Region in eine, in der die Umweltstandards weiterhin in Bewegung sind und systematisch verschärft werden. Angesichts dieser fundamental neuen Situation ist der Vergleich mit älteren bilateralen Investitions- und Handelsabkommen wie z.B. dem in dieser Diskussion immer wieder angesprochenen Abkommen von 1959 zwischen Deutschland und Pakistan wenig sinnvoll.

Sehr gerne würde ich den aktuellen Stand des Umweltkapitels des TTIP lesen, um die dort enthaltenen Vereinbarungen zum umweltpolitischen Regulierungsniveau und vor allem die Ihren Aussagen zufolge sicherlich existierende generelle Ausnahmeregelung für Umweltschutzmaßnahmen von den Bestimmungen zum Investitionsschutz zu sehen. [...]

Nun im Einzelnen zu Ihren Kritikpunkten:

  1. "Haben die Verhandlungsführer ein endgültiges Abkommen ausgehandelt, wird dieses vom Rat sowie vom Europäischen Parlament und höchstwahrscheinlich auch von den nationalen Parlamenten geprüft und dann angenommen oder abgelehnt.“

Genau das schreibe ich auch, nur sehe ich diese nachträgliche Legitimierung im Gegensatz zu Ihnen als grundsätzlich problematisch an: „… dann würde sich die demokratische Beteiligung auf das nachträgliche parlamentarische Abnicken eines hinter verschlossenen Türen entstandenen Vertragswerks beschränken“. Ich zweifele nicht, dass die Europäische Kommission und die Regierungen der Mitgliedsstaaten die Informationen, die die Kommission dem Europäischen Parlament und der Öffentlichkeit zukommen lässt, als ausreichend ansehen. Zumindest die umwelt- und verbraucherpolitisch engagierte Öffentlichkeit und Teile des Europäischen Parlaments sehen das nicht so. Vergleicht man die während der Verhandlungen bereitgestellten Informationen mit denen anderer bi- oder multilateraler Übereinkommen - z.B. mit den Informationen zur nächste übernächste Woche in Lima beginnenden 20. Conference of the Parties der UN-Klimarahmenkonvention (UNFCCC) - dann müssen sich die Verhandlungsführer die Frage gefallen lassen, warum das hier nicht in ähnlicher Weise möglich ist. Ihre Aussage "Aber die neue Handelskommissarin Cecilia Malmström hat bereits angekündigt, noch mehr Dokumente und Unterlagen zu veröffentlichen als bisher schon. Ziel ist es, die Diskussion auf eine Sachebene zu bringen, so dass die Debatte weniger von Mythen und Ängsten dominiert wird und mehr durch Tatsachen“ bestätigt ja indirekt auch die zivilgesellschaftliche Kritik. Jedes Mehr an Sachinformationen ist zu begrüßen. Bisher gibt es keinen ausreichenden Einblick in die tatsächlichen Verhandlungsdokumente. Das ist bei anderen internationalen Verhandlungen anders.

  1. "Helge Jörgens behauptet, TTIP könnte den Handlungsspielraum künftiger Umwelt- und Verbraucherschutzpolitik auf beiden Seiten des Atlantiks radikal einschränken. Bestehende Produktvorschriften - wie die Pflicht zur Kennzeichnung gentechnisch veränderter Lebensmittel - sowie Regelungen zu Produktionsverfahren - etwa die Auflagen, unter denen eine Gasförderung durch Fracking erlaubt ist – würden vereinheitlicht. Auch das ist falsch. Die Zusammenarbeit kann nur in Bereichen funktionieren, wo wir die gleichen Regulierungsziele haben – und hier liegt der Knackpunkt: TTIP bedeutet eben nicht, alles blind angleichen oder von der anderen Seite übernehmen zu müssen. Gerade in der Frage von genetisch veränderten Organismen, Hormonfleisch und Fracking haben wir unterschiedliche Auffassungen. TTIP wird an diesen bereits bestehenden Gesetzen in Europa nichts ändern. Das hat auch die neue Handelskommissarin bereits öffentlich garantiert.“

In meinem Artikel schreibe ich nicht, dass ALLES angeglichen wird. Hormonfleisch und Chlorhühnchen habe ich bewusst nicht als Beispiele gebracht. Bei der Frage der von der Bundesregierung im Koalitionsvertrag unterstützten EU-weiten Pflicht zur Kennzeichnung gentechnisch veränderter Lebensmittel und von Fleischprodukten von Tieren, die mit gentechnisch veränderten Pflanzen gefüttert wurden, wird aber genau diese Gefahr vom wissenschaftlichen Dienst des Bundestages gesehen. Das Gutachten des wissenschaftlichen Dienstes ist zwar nicht veröffentlicht, es gibt aber auch kein Dementi der Medienberichte über die dort getroffenen Aussagen (z.B. hier).

Beim Fracking gebe ich Ihnen teilweise Recht. Es ist tatsächlich ein nicht ganz zutreffendes Beispiel, da es bisher noch keine gesetzlichen Regelungen hierzu in Deutschland oder anderen EU Mitgliedsstaaten gibt. Der deutsche Kabinettsentwurf für ein Fracking Gesetz ist gerade heute in die Ressortabstimmung gegangen. Solange in der EU oder ihren Mitgliedsstaaten keine gesetzlichen Regelungen existieren, muss auch nichts angeglichen werden. Die Frage ist dann aber, ob auch nach Abschluss des TTIP immer noch ein generelles Fracking-Verbot in der EU möglich sein wird. Allerdings liegt dann natürlich die Analogie zur Kennzeichnung von gentechnisch veränderten Lebensmitteln auf der Hand.

Um die Implikationen der TTIP-Verhandlungen für die bestehenden Umweltschutzregulierungen abschätzen zu können wäre es nötig, die Positionen der Kommission und der US Regierung zu allen Bereichen zu kennen, in denen Unterschiede in der Rechtslage bestehen. Welche Bereiche gibt es außer Hormonfleisch, Fracking und genetisch veränderten Organismen, in denen die Auffassungen divergieren und die EU nicht bereit ist, Kompromisse einzugehen? Und in welchen Bereichen wird eine Harmonisierung angestrebt oder für möglich gehalten? Einem internen Positionspapier des Bundesumweltministeriums vom Februar 2014 zufolge geht die Bundesregierung davon aus, dass eine Reihe von Bereichen des Umweltschutzes von einer „Verwässerung“ von Standards im Umwelt- und Verbraucherschutz betroffen sein könnten (z.B. Chemikalien, Pflanzenschutzmittel und Nahrungsmittelzusätze). Im Juli 2014 hat auch das Center for International Environmental Law (CIEL) erheblich Bedenken hinsichtlich der Aufrechterhaltung bestehender Standards in der Chemikalienregulierung und auch hinsichtlich der Chancen künftiger Regulierung geäußert. Ohne umfassenden und detaillierten Informationen darüber, in welchen Bereichen des Umweltschutzes konkrete Harmonisierungsvorschläge verhandelt werden, bleiben die Informationen für die Öffentlichkeit immer bruchstückhaft. Die Entstehung von Ängsten oder - wie Sie schreiben - Mythen ist dann quasi vorprogrammiert.

  1. "Wer erwähnt denn eigentlich, dass die Amerikaner die Vorreiter in der Einführung von bleifreiem Benzin oder im Verbot von ozonschädigenden Stoffen waren?“

In meinen Forschungsarbeiten habe ich mich seit langem systematisch mit der Frage nach den internationalen umweltpolitischen Vorreitern befasst. Meine Kollegen und ich zeigen, dass die USA von den späten 1960er Jahren bis Mitte der 1980er Jahre ein weltweiter Vorreiter in vielen Bereichen des Umweltschutzes waren. Ihrer Rolle bei der Einführung von bleifreiem Benzin haben wir z.B. ein ganzes Kapitel gewidmet. Unsere Daten zeigen aber auch sehr genau, dass die USA seit Anfang der 1990er Jahre vom Vorreiter zum Bremser im internationalen Umweltschutz geworden sind. Grund hierfür ist in erster Linie ein immer stärker polarisierter Konflikt zwischen den beiden großen politischen Parteien, den Republikanern und Demokraten. Seit der letzten Novelle des Luftreinhaltegesetzes Clean Air Act im Jahr 1990 unter George Bush Senior hat es kein nationales Umweltschutzgesetz mehr durch den Kongress geschafft. Seitdem gibt es im Klimaschutz, in der Förderung erneuerbarer Energien, aber auch in der Ausrüstung von Kohlekraftwerken mit Rauchgasentschwefelungsanlagen ("New Source Review", siehe oben) ein massives Regulierungsgefälle zwischen den USA und der EU. Auf internationaler Ebene ist das Montrealer Protokoll zum Schutz der Ozonschicht eines der wenigen Beispiele für ein von den USA unterstütztes und ratifiziertes Umweltschutzübereinkommen. Es wurde 1987 beschlossen und trat 1989 in Kraft, also zu Zeiten als in den USA noch anspruchsvolle Umweltgesetze möglich waren. Dem steht eine lange Liste von internationalen Umweltschutzübereinkommen gegenüber, die von den USA nicht ratifiziert wurden.

  1. "Aber Helge Jörgens geht ja noch weiter in seinen Anschuldigungen: Die eigentliche Brisanz des Abkommens liege darin, dass Unternehmen in Zukunft gegen eine Verschärfung der Umwelt-, Arbeits- oder Verbraucherschutzstandards klagen können. Im Sinne des Investorenschutzes würden Regierungen dann für die Kosten haftbar gemacht, die ausländischen Unternehmen durch schärfere Umweltschutzregeln entstehen. Tatsächlich wäre ein solches Szenario besorgniserregend. Aber es hat nun mal nichts, wirklich überhaupt nichts, mit der Realität und dem TTIP-Abkommen zu tun. Es ist schon erstaunlich, wie sich hier die Debatte über Investitionsschutz entwickelt hat. Deutschland hat diese Art der Streitbeilegung in den 1950er Jahren erfunden. Weltweit gibt es fast 4000 solcher Abmachungen. Dahinter steht das legitime Interesse, Investitionen vor unfairer Behandlung, Enteignung oder nationaler Willkür zu schützen.“

Zur Entwicklung bilateraler Handels- und Investititionsabkommen und ihren Auswirkungen auf die Umweltpolitik der Vertragspartner verweise ich auf meine Erläuterung ganz oben. Darüber hinaus möchte ich noch einmal betonen, dass das Fehlen öffentlich einsehbarer Dokumente zum tatsächlichen Stand der Verhandlungen eine ernsthafte Diskussion der in der Presseerklärung der Europäischen Kommission angesprochenen Detailfragen nahezu unmöglich macht. Zusammenfassungen von Seiten der verhandelnden Parteien sehe ich ausdrücklich nicht als ausreichend an, da es sich hier um einseitig selektierte Informationen und nicht die vollständigen Dokumente handelt.

  1. "Die Probleme mit einigen missbräuchlichen Klagen in der jüngeren Vergangenheit zeigen, dass hier nachgebessert werden muss. Unabhängig von der Frage, ob man diese Bestimmungen auch in TTIP nun braucht oder nicht, sehen wir die Notwendigkeit, das bestehende System zu verbessern und juristisch viel deutlicher das Recht des Staates herauszustellen, dass der Staat sehr wohl Umwelt-, Arbeits- oder Verbraucherschutzgesetze erlassen darf, ohne dafür von Unternehmen verklagt werden zu können.“

Einverstanden. Nur: warum sehen wir dann nicht die Verhandlungstexte, in denen genau diese Einsichten gerichtsfest festgeschrieben werden?

  1. "Im EU-Handelsabkommen mit Kanada (CETA) haben wir in der Hinsicht eine Menge hinbekommen. Darin ist klargestellt, dass die Verfahren vor Schiedsgerichten vollkommen transparent sein müssen. Dokumente sind künftig öffentlich verfügbar, Anhörungen öffentlich. Geheime oder belanglose Klagen werden eben nicht mehr möglich sein. Ein Investor, der unterliegt, muss künftig sämtliche Prozesskosten tragen, auch die des Staates.“

Auch hier die Frage: wenn der Investorenschutz im TTIP tatsächlich analog zum CETA geregelt wird müsste es doch unproblematisch sein, die Verhandlungsdokumente zum TTIP der Öffentlichkeit zugänglich zu machen. Andernfalls handelt es sich hier wiederum nur um eine Behauptung, die auf der Basis der zugänglichen Informationen nicht verifizierbar ist. Wer Mythenbildung beklagt sollte sich auch Gedanken darüber machen, wie es überhaupt zur Entstehung dieser Mythen kommen konnte. Mangelnde Transparenz steht auf der Liste der möglichen Ursachen auf jeden Fall ganz oben.


P.S.: Während ich das hier schreibe wird die Stellungnahme der Kommission auch auf Twitter munter weiterdiskutiert.


Update 21.11.2014, 17:45: Die deutsche Vertretung der Europäischen Kommission hat mich darauf hingewiesen, dass die Kommission gerade in diesem Moment eine Initiative zur Erhöhung der Transparenz in den TTIP Verhandlungen gestartet hat. Zwei Maßnahmen werden in der Pressemitteilung vom 19. November besonders hervorgehoben:

First, to extend access to TTIP texts to all Members of the European Parliament, beyond the currently limited group of Members of the European Parliament’s International Trade Committee. Second, to publish texts setting out the EU's specific negotiating proposals on TTIP.