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Politik, Gesellschaft und Kommunikation in der Umweltkrise

Helge Jörgens

Warum das 1,5 Grad Ziel weniger überraschend ist als es scheint

Es ist kein Geheimnis, dass erfolgreiche Umweltpolitik oft aus Win-Win Situationen hervorgeht. Gemeint sind Verhandlungssituationen, in denen alle Beteiligten von einer gemeinsamen Lösung profitieren. Übersehen wird dabei aber, dass zu jeder guten Win-Win Situation mindestens ein Verlierer gehört. Korrekterweise müsste man also von Win-Win-Lose Situationen sprechen. Dass die Verlierer oft übersehen werden, liegt daran, dass sie normalerweise nicht an den Verhandlungen beteiligt sind. Oft bemerken sie selbst nicht, dass sie gerade verloren haben.

Eine der größeren Überraschungen des Pariser Klimagipfels ist das höchst ambitionierte Klimaziel, das es bis in den jüngsten Vertragsentwurf von Donnerstagabend geschafft hat:

... holding the increase in the global average temperature to well below 2 °C above pre-industrial levels and pursuing efforts to limit the temperature increase to 1.5 °C

[Aktualisierung 12.12.2015: Selbst im finalen Entwurf vom Samstag Vormittag ist das 1,5 Grad Ziel trotz langer kontroverser Verhandlungen immer noch enthalten.]

Nachdem schon die Machbarkeit des weniger anspruchsvollen 2 Grad Ziels im Vorfeld von Paris in Frage gestellt wurde, fällt es nicht leicht, eine Erklärung für die explizite Aufnahme der 1,5 Grad Option in die Zielformulierung zu finden. Der Einfluss der pazifischen Inselstaaten, bisher die stärksten Verfechter des 1,5 Grad Ziels, kann es jedenfalls nicht gewesen sein. Zumindest nicht alleine. Kommt eigentlich nur eines in Frage: Die Festschreibung des 1,5 Grad Ziels im Pariser Klimaschutzabkommen ist Folge einer Win-Win-Lose Situation. Aber wer sind die Gewinner und, vor allem, wer die Verlierer?

Wer die Debatten der letzten Monate verfolgt hat, dem ist vielleicht aufgefallen, dass sich Unternehmen und Wirtschaftsverbände mit der Kritik am 1,5 Grad Ziel stark zurückgehalten haben. Das könnte überraschen, ist aber kein Zufall. Noch bis vor kurzem dominierten im Strategiemix der gängigen Klimaschutzszenarien ein massiver Ausbau erneuerbarer Energien, deutliche Steigerungen der Energieeffizienz von Produkten, Dienstleistungen und Produktionsprozessen und teilweise sogar zaghafte Aufrufe zu einem grundlegenden Wandel unseres Lebensstils.

Alle diese Strategien haben eines gemeinsam: sie erschweren und verteuern eine Vielzahl von wirtschaftlichen Aktivitäten oder machen sie vollends unmöglich. Die Zahl der wirtschaftlichen Verlierer, insbesondere im Falle von Effizienz- und Suffizienzstrategien, ist deutlich größer als die der Gewinner. Die völkerrechtliche Verankerung des 1,5 Grad Ziels in einem neuen Weltklimavertrag könnte dies ändern. Das 1,5 Grad Ziel ist so ambitioniert, dass es mit den bisher anvisierten und gesellschaftlich akzeptierten Strategien und Instrumenten unmöglich eingehalten werden kann. Die meisten Wissenschaftler sind sich einig, dass die globale Erwärmung nur durch negative Emissionen unter 1,5 Grad gehalten werden kann.

Negative Emissionen können aber mit Effizienz- oder Suffizienzstrategien nicht erreicht werden. Sie erfordern den großflächigen Einsatz von Technologien, die bisher zum einen weitgehend unerprobt sind und zum anderen auf wenig Akzeptanz in der Bevölkerung stoßen. Hierzu gehört insbesondere das sogenannte BECCS (Bio-Energy with Carbon Capture and Storage), bei dem Energiepflanzen bereits freigesetztes CO2 aus der Atmosphäre binden. Die Energiepflanzen werden dann zur Energiegewinnung verbrannt wobei das dabei freigesetzte CO2 aufgefangen und gespeichert wird. Mit der Abscheidung und Speicherung von CO2 würde eine erste, bisher nicht durchsetzbare, Großtechnologie gesellschaftsfähig und für lange Zeit unverzichtbar.

Der Anbau von Energiepflanzen müsste darüber hinaus in einer Größenordnung erfolgen, die unweigerlich zur Flächenkonkurrenz insbesondere mit der Nahrungsmittelproduktion führen würde. Einziger Ausweg: eine deutliche Steigerung der landwirtschaftlichen Erträge durch den umfassenden Einsatz grüner Gentechnik – eine zweite Großtechnologie, der zum Durchbruch in reichen Industrieländern bisher die wirklich überzeugende Legitimation fehlte.

Schließlich müsste die neue Klimaschutzstrategie zumindest kurz- bis mittelfristig durch einen Ausbau der Atomenergie flankiert werden. Selbst Kohlekraftwerke bekämen durch die Möglichkeit der CO2-Abtrennung und Speicherung eine neue Perspektive.

Aber die Festschreibung des 1,5 Grad Ziels würde nicht nur die allgemeine Akzeptanz von bisher weder politisch noch gesellschaftlich durchsetzbaren Großtechnologien steigern. Sie würde auch ein massives staatliches Subventionsprogramm lostreten mit dem Ziel, die wirtschaftlichen Risiken dieser Technologien abzufedern und ihren schnellen Einsatz zu ermöglichen.

Auf dem Pariser Klimagipfel haben sich nun drei Akteursgruppen zu einer scheinbaren Win-Win-Win-Konstellation zusammengefunden. Neben großen Agrar-, Energie-, Chemie- und Technologieunternehmen und ihren Verbänden sind das einerseits die Regierungen derjenigen Staaten, die unmittelbar von einer globalen Erwärmung über 1,5 Grad und dem damit verbundenen Anstieg der Meeresspiegel betroffen sind. Andererseits sind es die Staaten, allen voran Deutschland, die bereits sehr weitreichende Klimaschutzanstrengungen unternommen haben und nun darauf drängen, dass sich auch andere Staaten anschließen. Für diese Regierungen ist die Unterstützung des 1,5 Grad Ziel ein Mittel, den Graben zwischen Industrie- und Entwicklungsländern zu überbrücken und so den Weg frei für einen neuen Klimavertrag zu machen.

So unterschiedlich die Motivationen der drei Gruppen auch sind, so sicher ist es, dass sie im 1,5 Grad Ziel einen gemeinsamen Nenner gefunden haben. Wer aber sind die Verlierer dieses potentiellen Kompromisses?

Verlierer sind diejenigen, die dem Einsatz zentralisierter Großtechnologien und dem dominanten Wachstums- und Konsumparadigma liberaler Marktwirtschaften skeptisch gegenüberstehen. Wachstumskritiker, Verfechter suffizienter Lebensstile, Anhänger dezentraler Systeme der Energieversorgung – sie alle werden zu den Verlierern einer möglichen globalen Einigung auf ein 1,5 bis 2 Grad Ziel.

Dass selbst sie das hochambitionierte Klimaziel unterstützen, ist die ironische Pointe des Pariser Gipfels. Als engagierte Umwelt- und Klimaschützer können sie eine derart weitreichende, von allen Staaten der Welt unterschriebene Absichtserklärung nicht ablehnen – wohl wissend dass der Weg dorthin der aus ihrer Sicht falsche sein wird.

Paris ist nicht Kopenhagen — Aber warum?

Gestern wurde auf dem Pariser Weltklimagipfel ein neuer Vertragsentwurf präsentiert. Zwar bringt er (noch) keinen Durchbruch, aber — wie der Think Tank Parisagreement.org zeigt — hat sowohl die Wortzahl als auch die Zahl der umklammerten Formulierungen (also der strittigen Punkte) gegenüber dem Abschlussdokument des Bonner ADP-Treffens im Oktober 2015 (Version vom 10. November 2015) deutlich abgenommen.

Mindestens genauso interessant wie die inkrementellen Veränderungen von einem Vertragsentwurf zum nächsten, die im Moment im Zentrum der Aufmerksamkeit stehen, sind aber die langfristigen Entwicklungen seit Verabschiedung des Kyoto-Protokolls vor fast 20 Jahren.

Das 1997 beschlossene Kyoto-Protokoll war ein typisches Beispiel intergouvernementeller Zusammenarbeit: Regierungen gehen gemeinsam vertragliche Verpflichtungen ein, setzen diese dann aber jeweils alleine und eigenständig um. Gehandelt wird fast ausschließlich auf der nationalen Ebene. Der Verwaltungsapparat auf der internationalen Ebene, beim globalen Klimaschutz ist das das UN Klimasekretariat, wird so klein gehalten wie nur möglich, seine Handlungsspielräume werden eng begrenzt.

Das jetzt in Paris diskutierte Übereinkommen verlagert den Klimaschutz hingegen in wichtigen Bereichen in die Nähe der supranationalen Ebene. Zwar bleiben die Verpflichtungen zur Verringerung der Treibhausgasemissionen weiterhin Sache der Nationalstaaten — ja, sie werden durch den auf Freiwilligkeit setzenden Ansatz der INDCs (Intended Nationally Determined Contributions) sogar noch weiter dezentralisiert. Im Schatten dieser vermeintlichen Renationalisierung des Klimaschutzes wurden in den vergangenen Jahren jedoch vor allem die Querverbindungen zwischen den 195 UNFCCC-Vertragsstaaten massiv ausgeweitet und insbesondere seit der COP 19 2013 in Warschau zunehmend institutionell verankert.

Zu finden sind diese Elemente in Ansätzen wie dem 2010 in Cancun erstmals diskutierten und 2013 in Warschau institutionell verankerten "Loss and Damage"-Mechanismus (Artikel 5 des aktuellen Entwurfs) ebenso wie in den älteren, aber in den letzten Jahren ausgeweiteten und institutionell verfestigten Regeln zum Capacity-Building (Artikel 8) und zur Transparenz und Verantwortlichkeit.

Neben ihrem substantiellen Regelungsgehalt, der im Zentrum der aktuellen Debatten in Paris steht, weben diese Mechanismen ein immer dichter werdendes Netz von prozeduralen Regeln und Pflichten, denen die nationalen Regierungen im Anfangsstadium irgendwann einmal zugestimmt haben, die aber längst eine Eigendynamik entwickelt haben. Wie Gulliver auf der Insel Liliput werden die eigentlich souveränen Nationalstaaten auf diese Weise gewissermaßen im Schlaf mit einer Vielzahl feiner Schnüre und Fäden in das globale Klimaschutzregime eingebunden. Und sollten einzelne Gullivers es wagen, an den fragilen Fesseln zu rütteln, stellen die von COP zu COP immer wieder bekräftigten und ausgeweiteten Regeln den Organen und Gremien der UNFCCC, anderen Mitgliedsstaaten und einer Vielzahl von gesellschaftlichen Akteuren einen Köcher voller Pfeile zur Verfügung, mit denen sie den Ausreißer wieder auf Linie bringen können.

Es wird kaum überraschen, dass dieser Prozess der institutionellen Ausweitung und Festigung des Klimaschutzregimes mit einer deutlichen Ausweitung der Aufgaben und Zuständigkeiten des Klimasekretariats einhergeht. So schreibt das Sekretariat auf seiner Webseite:

In its early years, the main task of the secretariat was to support intergovernmental climate change negotiations. Now we also support an increasing number of constituted bodies that serve the process. (...) Currently, a major part of our work involves the analysis and review of climate change information and data reported by Parties.

In ihrem Artikel "Bureaucratic Influence when Secretariats Grow" zeichnen Axel und Katharina Michaelowa von der Universität Zürich das beeindruckende Wachstum des Klimasekretariats nach. So hat sich die Stellenzahl im Sekretariat zwischen 1995 und 2012 von 34 auf 494,5 mehr als verzehnfacht. Im selben Zeitraum hat sich das jährliche Budget des Sekretariats sogar verzwanzigfacht.


(Quelle: Michaelowa/Michaelowa 2015, S. 4)

Nicht zuletzt dieses Wachstum des internationalen Verwaltungsapparats ist ein Indikator dafür, dass die Nationalstaaten im Politikfeld Klimaschutz längst einen Teil ihrer Souveränität abgegeben haben. Während die Berichterstattung der Medien noch den Protagonismus einzelner nationaler Minister oder Verhandlungsführer in den Mittelpunkt rückt, sind es vielleicht schon die in den letzten Jahren rapide ausgeweiteten, aber leicht übersehbaren, institutionellen Fesseln, die verhindern, dass Paris zu einem zweiten Kopenhagen wird.

COP 21, das 2 Grad Ziel und die Unmöglichkeit politikwissenschaftlicher Prognosen

Politikwissenschaftler treffen gerne Vorhersagen. Da die Zukunft aber selbst für Politikwissenschaftler ungewiss ist, tun sie dies meist rückblickend. Sie stellen sich dann vor, sie lebten in der Vergangenheit und müssten theoriebasierte Vorhersagen über zukünftige politische Ereignisse oder Ergebnisse treffen. Diese Vorhersagen, auch Hypothesen genannt, überprüfen sie dann mit Hilfe von Zeitreihenanalysen oder historischen Prozessanalysen. Wenn sich die Vorhersagen bestätigen und die Analyse auch noch Hinweise auf einen Zusammenhang zwischen den von der Theorie hervorgehobenen kausalen Mechanismen und den vorhergesagten Ereignissen liefert, dann sehen sie das als Beleg für die Vorhersagekraft ihrer Theorie. Bestätigen sich die Vorhersagen nicht, dann wird die Theorie überarbeitet.

Eigentlich müsste dieser Prozess der kontinuierlichen empirischen Überprüfung und Verfeinerung politikwissenschaftlicher Theorien deren Prognosefähigkeit verbessern. Das scheint aber nicht der Fall zu sein. Die Momente, in denen Politikwissenschaftler sich zu "echten" Prognosen hinreißen lassen, sind eher selten. Weniger Skrupel haben hingegen Wirtschaftswissenschaftler. So scheut sich John Quiggin auf Crooked Timber beispielsweise nicht, drei präzise Vorhersagen für das Jahr 2015 abzugeben. Zwei von ihnen sind ökonomisch. Erstens, so Quiggin, wird die weltweite Ölproduktion im Jahr 2014 ihren seit langem prophezeiten Höhepunkt ("peak oil") erreichen und von da ab sinken. Zweitens steht das Ende der virtuellen Währung Bitcoin unmittelbar bevor. Bei beiden Prognosen skizziert er knapp den kausalen Mechanismus, der ihnen zugrunde liegt.

Die dritte Prognose ist eine (umwelt)politische:

The Paris conference on climate change, will produce a half-baked compromise, which nevertheless represents progress towards stabilization at 2 degrees of warming.

Interessant ist, dass John Quiggin bei der politischen Vorhersage darauf verzichtet, den zugrunde liegenden kausalen Mechanismus anzugeben. Stattdessen argumentiert er salopp, dass dies ja seit 1997 nie anders war.

OK, this is pretty much a no-brainer, given that this is what we’ve been seeing ever since Kyoto in 1997, but I want to be sure of getting at least one right.

Dass ausgerechnet der "no-brainer", also die theoriefreie, auf simpler Fortschreibung der bisherigen Entwicklung beruhende, Prognose, als die sicherste angesehen wird, sollte jedem theoriegeleitet arbeitenden Politikwissenschaftler zu denken geben. Noch aufschlussreicher ist aber ein zweiter Punkt. Quiggins Blogpost zeigt, dass überzeugende Prognosen neben einer guten Theorie vor allem umfassende empirische Detailkenntnisse voraussetzen. Wenn die fehlen, dann ist in der Regel auch die Vorhersage wenig überzeugend.

Während Quiggins Erwartung eines "half-baked compromise" (wie immer das operationalisiert wird) sehr plausibel ist, liegt er mit seinen Erwartungen über den Inhalts dieses Kompromisses ("which ... represents progress towards stabilization at 2 degrees of warming") mit großer Wahrscheinlichkeit falsch. Schon 2010 in Cancún, als das 2 Grad Ziel endlich weltweit als Leitlinie der Klimapolitik anerkannt wurde, war es realistischerweise kaum mehr erreichbar. Seitdem ist weder eine Trendumkehr bei den weltweiten Treibhausgasemissionen absehbar, noch ist es gelungen, weitreichende und für alle Staaten geltende Reduktionsverpflichtungen zu beschließen.

Auf letzteres bezieht sich auch die Erwartung eines "half-baked compromise". Sie besagt, dass höchstwahrscheinlich auch in Paris keine Reduktionsverpflichtungen beschlossen werden, die geeignet sind, die globale Erwärmung auf weniger als zwei Grad zu begrenzen. Ein "halbgarer" Kompromiss kann somit per Definition keinen "progress towards stabilization at 2 degrees of warming" bedeuten. Vor diesem Hintergrund wage ich deshalb nun selbst eine Modifizierung von John Quiggins Vorhersage.

Am Ende von COP 21 in Paris wird ein halbgarer Kompromiss stehen, der vor allem eines signalisiert: obwohl die Einhaltung des 2 Grad Ziels dann noch unwahrscheinlicher geworden ist, gehen die globalen Klimaverhandlungen nach 2015 unbeirrt weiter. Das 2 Grad Ziel wird dabei langsam und unmerklich aus einem Teil der Reden und Beschlüsse verschwinden, ohne dass es jedoch zu einer offiziellen Aufgabe des Ziels kommen wird. [Ergänzung 17.01.2015: Das Ziel wird nicht nur seine zentrale Position im UN-Klimadiskurs verlieren; vielmehr wird es auch substantiell aufgeweicht].

Eine Begründung für diese Vorhersage habe ich hier aufgeschrieben. Aber wahrscheinlich kommt bis Ende des Jahre doch alles ganz anders ...

The Show Must Go On: Globale Klimakonferenzen als Symbol und Selbstvergewisserung

Am frühen Sonntagmorgen - und fast zwei Tage später als ursprünglich geplant - ist die 20. Weltklimakonferenz in Lima zu Ende gegangen. Die Dramaturgie unterschied sich kaum von der vorheriger Konferenzen. Zunächst herrschte breiter Optimismus, dass bereits ein Jahr vor der geplanten Verabschiedung eines neuen Weltklimavertrags im Dezember 2015 in Paris wegweisende inhaltliche Vorentscheidungen getroffen werden könnten. Eine Reihe von Ereignissen der letzten Monate - darunter der im Juni vorgelegte Klimaschutzplan von US Präsident Obama und die gemeinsame Verpflichtung der USA und Chinas auf nationale Klimaschutzziele - hatte diese Hoffnung genährt.

Last-minute Klimadiplomatie

Dann aber begannen die konkreten inhaltlichen Verhandlungen über einen möglichen Entwurfstext. Vom 3. bis 6. Dezember reichten die Verhandlungsdelegationen in der Ad Hoc Working Group on the Durban Platform for Enhanced Action (ADP) über 100 Änderungsvorschläge ein. Aneinander gereiht füllten sie nicht weniger als 195 Textseiten. Als dann am Freitag eine unautorisierte Entscheidungsvorlage, die viele der Änderungsvorschläge ignorierte und vor allem von Entwicklungs- und Schwellenländern als unzureichend kritisiert wurde, kurzzeitig auf die Webseite des Klimasekretariats gestellt wurde, kam es sogar zu einer Unterbrechung der ADP-Verhandlungen. Ein offizieller Entwurfstext, den die beiden Vorsitzenden der ADP später vorlegten, war dann deutlich knapper gehalten und klammerte wichtige Streitfragen einfach aus.

Im ursprünglich als Abschluss des Gipfels gedachten Plenum wurde schnell deutlich, dass das Dokument nicht zustimmungsfähig war. Es wurde an den Präsidenten der Konferenz übergeben, der in Einzelgesprächen mit den Repräsentanten aller wichtigen Ländergruppen - dem sogenannten "Beichtstuhlverfahren" - die Eckpunkte eines Kompromisses auslotete und dann, spät in der Nacht, einen neuen Vorschlag vorlegte. Am Sonntag morgen gegen halb eins (ca. 07:30 Berliner Zeit) wurde dann der Lima Call for Climate Action - quasi in letzter Minute - im Plenum angenommen.

Optionen, Optionen, Optionen: Hauptsache es geht weiter

Nach den kontrovers geführten Verhandlungen fällt die Bewertung des Lima Call for Climate Action auffällig einheitlich aus. Kritisiert wird vor allem, dass keine der wichtigen Fragen gelöst werden konnten. Stattdessen listet der Abschlusstext eine Vielzahl von Optionen und Unteroptionen auf, die in den nächsten Monaten - und wahrscheinlich auch noch auf dem Pariser Klimagipfel im kommenden Jahr - weiter verhandelt werden müssen. Eine Wordle-Auswertung des vorläufigen Textes (siehe unten) ist hier sehr aufschlussreich. "Option" ist - direkt nach "Vertragsparteien" - das zweithäufigste Wort. Grundsätzlich wird deutlich, dass Begriffe, die den Prozess der Klimaverhandlungen betreffen, eine deutlich wichtigere Rolle spielen, als konkrete Klimaschutzmaßnahmen und -ziele.

Damit ist aber auch schon die zweite Seite der Bewertung von Lima angesprochen. Nahezu alle Teilnehmer und Beobachter sind sich einig, dass der entscheidende Erfolg von Lima darin liegt, dass die internationalen Klimaverhandlungen weiter gehen können. Umweltstaatssekretär Jochen Flasbarth hat es auf den Punkt gebracht, als er am Freitag Nachmittag nach Wiederaufnahme der Verhandlungen tweetete:

"The story continues!", das ist seit Jahren die wichtigste Botschaft internationaler Klimakonferenzen. In dem Maße, in dem auch dem letzten Beteiligten klar geworden ist, dass das Kyoto-Protokoll als verbindlicher und mit konkreten CO2-Zielen und Umsetzungsfristen versehener internationaler Vertrag die Ausnahme und nicht den Regelfall darstellte, hat sich die faktische Handlungsebene der globalen Klimapolitik von der internationalen auf die nationale und sub-nationale Ebene verlagert. Während Städte, Regionen und Nationalstaaten mit konkreten und teilweise sogar anspruchsvollen klimapolitischen Maßnahmen voranschreiten, hat sich die Rolle der Weltklimakonferenzen vom Motor des Klimaschutzes zu einer Art nachträglicher Selbstvergewisserung, dass Klimaschutz weiterhin ernst genommen wird, entwickelt.

Die vielleicht wichtigste Funktion der jährlichen Klimagipfel liegt daher weniger in der Erzielung konkreter Verhandlungsergebnisse als vielmehr in der gebetsmühlenartig wiederholten Botschaft, dass eine Verhandlungsrunde den Weg freigemacht hat für die nächste. Nicht umsonst trägt die heutige Pressemitteilung aus Lima den Titel

Lima Call for Climate Action Puts World on Track to Paris 2015

Eine neue Form der globalen klimapolitischen Steuerung

Schlecht ist dieser graduelle Funktionswandel übrigens nicht. Vielmehr ist die symbolische Rolle der Weltklimagipfel essentieller Bestandteil einer neuen Form der globalen umweltpolitischen Regulierung, die Politikwissenschaftler als experimentelle Steuerung (climate policy experiments) oder als dezentrale Politiksteuerung durch Politikdiffusion (governance by diffusion) bezeichnen. Ausgangspunkt dieser Ansätze ist die Beobachtung, dass Staaten auch in Abwesenheit verbindlicher internationaler Übereinkommen überraschend viele nationale und sub-nationale umweltpolitische Maßnahmen ergreifen, wodurch das weltweite Regulierungsniveau kontinuierlich und in erstaunlichem Maße angehoben wird.

Internationale Konferenzen erfüllen dabei vor allem zwei Funktionen. Zum einen ermöglichen sie den Austausch von Erfahrungen und Ideen zwischen nationalen Entscheidungsträgern. Der dabei enstehende Informationsfluss ist die entscheidende Basis jeder Form von dezentraler oder experimenteller Governance. Zum anderen signalisieren sie nationalen und subnationalen Regierungen, dass klimapolitische Fortschritte weiterhin von anderen politischen Akteuren aber auch von der breiten Öffentlichkeit erwünscht sind.

Die schwachen Ergebnisse von Lima (die taz hatte sich sogar schon den Kalauer von der "Limakatastrophe" ausgedacht) stellen daher - wie in den Jahren zuvor - kein wirkliches Problem dar. Erst wenn die Reihe der jährlichen Weltklimagipfel abgebrochen würde oder sie keine öffentliche Aufmerksamkeit mehr fänden, würde ein wichtiges Element der komplexen, von einer Vielzahl von dezentralen Akteuren angetriebenen, klimapolitischen Steuerung wegfallen.

Vor diesem Hintergrund ist das vielleicht wichtigste Ergebnis von Lima, dass die Reihe der Weltklimakonferenzen auch nach Paris weiter geht. Im Jahr 2016 wird Marokko Gastgeber von COP 22 sein. Am Ende der "Road to Paris" steht die "Road from Paris", und das ist auch gut so.

Symbolische Politik mit Plastiktüten

Man braucht nur auf die Pop-Musik zu blicken, um einen Eindruck von dem Imagewandel zu bekommen, den Plastik in den letzten Jahrzehnten durchgemacht hat. Nichts ist heute mehr übrig von der Unbeschwertheit, mit der die Buggles mit ihren bunten Kunststoffbrillen 1980 dem "Plastic Age" eine letzte Referenz erwiesen. Heute ist Plastik vor allem eine Metapher für die Entfremdung des Menschen von seiner natürlichen Umwelt. Ob "Plastic Beach" von den Gorillaz oder Radioheads "Fake Plastic Tree" – Plastik steht nicht mehr für den grenzenlosen Fortschritt, sondern für die gesellschaftlichen und psychischen Kosten unseres modernen Lebenswandels:

Her green plastic watering can for her fake chinese rubber plant / In the fake plastic earth. (Radiohead, Fake Plastic Tree)

Heute ist es vor allem die Plastiktüte, die alles Übel der kapitalistischen Konsum- und Wegwerfgesellschaft verkörpert. Die Persistenz, mit der sie sich seit der "Jute statt Plastik" Kampagne der frühen 1980er Jahre als Symbol eines nicht-nachhaltigen westlichen Lebensstils behauptet, steht in diametralem Gegensatz zu ihrer kurzen Nutzungszeit.

Ihr Imagewandel ist auch der Politik nicht verborgen geblieben. Im März 2013 hat die Europäische Kommission deshalb ein "Grünbuch zu einer Europäischen Strategie für Kunststoffabfälle in der Umwelt" veröffentlicht, in dem es ungewohnt untechnokratisch und fast schon poetisch heißt:

Kunststofftragetaschen sind exemplarisch für die moderne Konsumgesellschaft – leicht, praktisch, wertlos und oft nach einer einzigen Benutzung weggeworfen.

Acht Monate später legte die Kommission einen konkreten Vorschlag zur Änderung der EU Verpackungsrichtlinie "im Hinblick auf eine Verringerung der Verwendung von Kunststofftüten" vor, der eine deutliche Verringerung des Verbrauchs dünnwandiger Einweg-Plastiktüten anstrebte. Interessant an dem Richtlinienvorschlag ist vor allem ihre Einleitung (Hervorhebungen von mir).

Genau die Eigenschaften, die zum kommerziellen Erfolg der Kunststofftüten geführt haben – ihr geringes Gewicht und ihre Haltbarkeit – haben auch zu ihrer Verbreitung in der Umwelt beigetragen. Laut Schätzungen benutzte im Jahr 2010 jeder EU- Bürger 198 Kunststofftüten, davon wahrscheinlich 90 % aus leichtem Kunststoff; diese werden seltener wiederverwendet als Tüten aus stärkerem Material und daher häufiger weggeworfen. Bei einem Business-as-usual-Szenario dürfte der Verbrauch an Kunststofftüten noch weiter zunehmen.

Aus Schätzungen geht außerdem hervor, dass 2010 in der EU über 8 Mrd. Kunststofftüten weggeworfen wurden. Auf diese Weise werden sie nicht der Abfallbewirtschaftung zugeführt und häufen sich in der Umwelt an, insbesondere in den Meeren, was zunehmend als bedeutendes globales Problem erkannt wird. Es gibt bereits Nachweise für große Ansammlungen von solchem Treibgut in europäischen Meeren. Das Problem von Abfall aus Kunststofftüten in Wasser-Ökosystemen betrifft nicht nur Länder in Küstenlage, da bedeutende Abfallmengen vom Land auch über Flüsse ins Meer gelangen.

"Schätzungen", "wahrscheinlich", "dürfte", "es gibt bereits Nachweise": selten hat sich eine öffentliche Verwaltung so wenig Mühe gemacht, die Notwendigkeit einer geplanten regulativen Maßnahme wissenschaftlich zu begründen. Allerdings hat die schwammige Rechtfertigung nicht dazu geführt, dass der Richtlinienvorschlag auf Eis gelegt wurde. Stattdessen hat ihn das Europäische Parlament in seiner ersten Lesung im April 2014 noch deutlich verschärft. In diesem Monat einigten sich dann Rat, Kommission und Europäisches Parlament im sogenannten Trilog auf konkrete Maßnahmen, denen inzwischen auch der Umweltausschuss des Europäischen Parlaments mit großer Mehrheit zustimmte.

Danach müssen EU Mitgliedsstaaten den jährlichen pro-Kopf-Verbrauch von dünnwandigen Plastiktüten (zwischen 0,015 und 0,05 Millimeter oder - wie es der Richtlinienentwurf altmodisch ausdrückt - zwischen 15 und 50 Mikron) bis Ende 2019 auf 90 und bis Ende 2025 auf 40 Stück reduzieren. Alternativ können sie bis Ende 2018 eine verpflichtende Abgabe auf diese Plastiktüten einführen.

40 Jahre nach Inkrafttreten der ersten umfassenden Abfallrichtlinie und 20 Jahre nach der Verpackungsrichtlinie hat die EU die Entsorgung von Plastiktüten damit nun zum (mindestens) dritten Mal gesetzlich geregelt.

Aber weshalb betreibt der europäische Gesetzgeber einen derartigen Aufwand, nur um eine kleine Teilmenge des gesamten Abfallaufkommens zu regulieren? Eine Teilmenge, die zudem bereits Gegenstand eines der umfassendsten gesetzlichen Regelwerke der Welt ist? Und dessen Notwendigkeit offenbar nur mit sehr vagen Vermutungen und der falschen Gleichsetzung von weggeworfenen Plastiktüten und der Vermüllung der Meere mit Kunststoffabfällen gerechtfertigt werden kann (mehr dazu weiter unten).

Eine kurze Geschichte des Plastiktütenverbots

Um das zu verstehen lohnt der Blick auf die ungewöhnliche Entwicklung von Politiken gegen Plastiktüten. Während sich umweltpolitische Maßnahmen normalerweise von den reichen Industrieländern des Nordens in den globalen Süden ausbreiten, sind Plastiktütenverbote genau den umgekehrten Weg gegangen.

This South first, North second pattern of norm adoption is the opposite of the patterns typically seen with international norms (Clapp and Swanston 2009, S. 318).

Als weltweit erste Länder haben 2002 Bangladesch und Indien die Nutzung bzw. die Herstellung dünnwandiger Tragetaschen aus Kunststoff verboten. Ruanda, Tansania und Eritrea folgten in 2004 und 2005. Diese Verbote hatten gute Gründe. Weil in allen Ländern ein funktionierendes flächendeckendes System der Abfallentsorgung fehlte, landeten Plastiktüten häufig auf der Straße oder in der Umwelt. In Bangladesch verstopften sie die Kanalisation und trugen dadurch zu den häufig auftretenden Überschwemmungen bei. In Indien starben heilige Kühe, nachdem sie die bunten Plastikbeutel gefressen hatten. In Afrika wurden Plastiktüten zu Brutstätten für Malariamücken. Überall wurden sie zur Gefahr für Wildtiere und verschandelten die Natur, was vor allem in Tourismusgebieten negativ auffiel.

Gegen Ende der 2000er Jahre breiteten sich Plastiktütenverbote dann rasant aus. Heute versuchen über 20 Länder weltweit und unzählige Regionen und Kommunen den Verbrauch von Plastiktüten auf die eine oder andere Art und Weise zu verringern. Interessanterweise sind es inzwischen zu einem großen Teil Länder mit einer gut funktionierenden Abfallentsorgungsinfrastruktur, die sich dem Kampf gegen die Plastiktüte verschreiben. Im Gegensatz zu den südlichen Pionierländern sind die durch Plastiktüten verursachten Probleme in entwickelten Industrieländern jedoch relativ gering. Der Großteil der Einkaufsbeutel wird zusammen mit dem Hausmüll entsorgt und zumindest teilweise recycled. Die Gründe für die Ausbreitung von Plastiktütenverboten in den Ländern des industrialisierten Nordens müssen daher andere sein als in Ruanda oder Bangladesch. Eine mögliche Antwort gibt das politikwissenschaftliche Konzept der Moralpolitik.

Von der Problemlösung zum moralisch-symbolischen Handeln

Bei Moralpolitiken – oder "morality politics" – geht es um die Frage, ob ein bestimmtes Verhalten als moralisch oder unmoralisch, als richtig oder falsch angesehen werden soll. Moralpolitiken unterscheiden sich von klassischen Politiken vor allem dadurch, dass es weder ein allgemein anerkanntes Problem noch eine wissenschaftlich begründete Problemlösung gibt. In erster Linie beruht Moralpolitik auf grundlegenden gesellschaftlichen Wertkonflikten. Sie entsteht immer dann, wenn ein Teil der Gesellschaft versucht, seine Wertvorstellungen und den dazugehörigen Lebensstil dem Rest der Gesellschaft per Gesetz aufzuzwingen.

Typische Themen von Moralpolitik sind Abtreibung, Prostitution, die Homo-Ehe, Sterbehilfe oder die Regulierung von Pornographie. Diese Themen zeichnen sich dadurch aus, dass die meisten Menschen eine klare Position für oder gegen das in Frage stehende Verhalten beziehen, diese Position aber nur durch ihre subjektiven Wertvorstellungen und nicht durch objektive wissenschaftliche Erkenntnisse rechtfertigen können. Politisch relevant werden diese Konflikte wenn es gesellschaftlichen Gruppen nicht mehr genügt, selbst nach ihren moralischen Werten zu leben, sondern sie auch andere Teile der Gesellschaft auf diese Werte verpflichten möchten. Moralkonflikte wandern dann aus dem privaten in den öffentlichen Bereich und Politiker und Parteien können und müssen dazu Stellung beziehen.

Nicht selten führen die einstmals abstrakten Wertekonflikte dann zu konkreten politischen Entscheidungen (oder Nichtentscheidungen), etwa wenn Homosexualität oder Prostitution unter Strafe gestellt wird oder wenn Regierungen und Parlamente über die Legalisierung der aktiven Sterbehilfe abstimmen. Kurz: bei Moralpolitik geht es darum, gesellschaftliche Wertkonflikte per Gesetz zu entscheiden und zu definieren, welches Verhalten als Tugend und welches als Sünde zu gelten hat.

Moralpolitik unterscheidet sich diametral vom bisher in der Umweltpolitik vorherrschenden rational-instrumentellen Politikmodus. Während bei letzterem nach effektiven Lösungen für allgemein anerkannte Probleme gesucht wird, zeichnet sich Moralpolitik dadurch aus, dass tief im Individuum verankerte Überzeugungen vom guten und richtigen Handeln nach Problemen suchen, für die sie eine passende Lösung darstellen könnten. In einem moralpolitischen Kontext würden Plastiktüten nicht aufgrund der objektiv von ihnen ausgehenden Umweltbelastungen zu Gegenstand politischer Regulierung, sondern vor allem wegen ihrer symbolischen Bedeutung und ihrer großen Sichtbarkeit. Ein Verbot von Plastiktüten würde den riesigen Teppich aus Kunststoffmüll auf den Weltmeeren nur unwesentlich verkleinern. Viel wichtiger wäre die symbolische Bedeutung als starkes Zeichen gegen die Wegwerfgesellschaft. Die Häufigkeit mit der die Worte "Plastiktüte" und "Umweltsünde" in einem Atemzug genannt werden, deutet darauf hin, dass es in der aktuellen Debatte in Deutschland und der EU weniger um die tatsächlichen negativen Umweltfolgen von Plastiktüten geht, sondern vor allem um ihre Bedeutung als Symbol für einen von vielen als falsch empfundenen, nicht-nachhaltigen, Lebensstil.

Eine besondere Umweltsünde sind die zarten, leicht zerfleddernden Tütchen, die meist schon nach dem ersten Benutzen weggeworfen werden. (Öko-Fair/Verbraucher Initiative e.V.)

Die Politikwissenschaft hat eine Reihe von Eigenschaften von Moralpolitik identifiziert, die sich auch im Fall der EU-Plastiktütenrichtlinie beobachten lassen.

  • Erstens ist Moralpolitik faktenresistent. Wissenschaftliche Expertise spielt entweder eine untergeordnete Rolle oder sie wird von den beteiligten Akteuren ignoriert, sobald sie den eigenen Überzeugungen zuwider läuft.

  • Zweitens ist in moralpolitischen Debatten jeder ein Experte, auch wenn er die technischen Details und die komplexen Ursache-Wirkungszusammenhänge nicht versteht. Moralpolitische Entscheidungsprozesse sind deshalb hochgradig politisiert und weisen einen hohen Grad an zivilgesellschaftlicher Partizipation auf.

  • Drittens sind Moralpolitiken oft emotional aufgeladen: Expertenaussagen und sogar Regierungsdokumente sind teilweise im Stil eines moralischen Kreuzzugs gehalten. Moralpolitische Argumentationen folgen dabei immer demselben Muster: Zuerst wird alarmierend auf eine große Gefahr hingewiesen, dann werden einige besonders eindrückliche Beispiele genannt, schließlich wird gemahnt, dass die Gesellschaft sofort und mit aller Kraft auf die drohende Gefahr reagieren muss.

  • Viertens spielen ideologische oder quasi-religiöse Werthaltungen eine wichtige Rolle. Oft ist die symbolische Dimension einer politischen Maßnahme wichtiger als ihr tatsächlicher Beitrag zur Problemlösung.

  • Und fünftens weisen Moralpolitiken oft erhebliche Wirkungs- oder Vollzugsdefizite auf. Das Signal, dass das moralisch Richtige getan wird, ist wichtiger als die tatsächliche Umsetzung einer Politik.

Bis vor kurzem ist die politikwissenschaftliche Forschung davon ausgegangen, dass bestimmte Themen quasi automatisch moralpolitischen Charakter annehmen, während bei anderen Themen immer rational-instrumentelle Entscheidungsprozesse im Vordergrund stehen. Neuere Untersuchungen zeigen aber, dass dies nicht notwendigerweise der Fall ist. Vielmehr kann ein und dasselbe Thema in einem Land in einen ethisch-moralischen Wertekonflikt ausarten und in einem anderen nüchtern-instrumentell diskutiert werden. Diese Beobachtung lässt auch den Umkehrschluss zu, dass moralpolitische Kontroversen nicht auf die oben genannten „üblichen Verdächtigen“ beschränkt sind. Vielmehr kann man davon ausgehen, dass fast jedes Thema unter bestimmten Bedingungen einen moralpolitischen Charakter annehmen kann.

Maßnahmen zur Reduzierung des Verbrauchs von Plastiktüten können also sowohl rational-instrumentelle als auch moralpolitische Züge annehmen. Während solche Maßnahmen in Bangladesch, Indien oder Ruanda echte Problemlösungsversuche darstellten, sind sie in der EU vor allem moralpolitischer Natur. Ihre symbolische Dimension, d.h. das von ihnen ausgehende Signal, das moralisch Richtige zu tun, ist wichtiger als ihr tatsächlicher Beitrag zur Problemlösung. So sind die eingangs zitierten vagen Formulierungen der potentiellen Umweltbelastungen durch Plastiktüten im Richtlinienentwurf kein Zufall, sondern verschleiern gezielt, dass die politische Priorität, die dem Kampf gegen Plastiktüten derzeit in Europa beigemessen wird, in keinem Verhältnis zu ihrem tatsächlichen ökologischen Gefahrenpotential steht.

Erstens mögen Plastiktüten zwar "exemplarisch für die moderne Konsumgesellschaft" sein; einen nennenswerten Anteil am Verbrauch von Kunststoffprodukten haben sie jedoch nicht. Im Jahr 2011 machten Plastiktüten nur 0,71% des gesamten Kunststoffverbrauchs in Deutschland aus. Selbst bei den für Verpackungen genutzten Kunststofffolien lag ihr Anteil nur bei 6,1%. Wollte man das Problem der Kunststoffeinwegverpackungen tatsächlich lösen, müsste man also Einwegverpackungen insgesamt verbieten und nicht nur die Tüten, in denen die vielen in Plastik verpackten Produkte aus dem Supermarkt nach Hause getragen werden.

Zweitens trifft auch das Argument, dass Plastiktüten in signifikantem Maße für die Belastung der Meere mit Kunststoffabfällen verantwortlich sind, nicht zu. Der einzige und seitdem häufig wiederholte "Nachweis" hierfür ist der folgende Satz im Grünbuch zur Europäischen Strategie für Kunststoffabfälle:

Als besonders augenfälliges Beispiel sei darauf hingewiesen, dass Kunststoffbeutel 73% der von Trawlern entlang der Toskana-Küste gesammelten Abfälle ausmachten.

Sieht man sich die zitierte Studie aber genauer an, dann stellt sich heraus, dass lediglich 8,5% der gefundenen Plastikteile von Plastikbeuteln stammen. Wieviele davon eine Wandstärke zwischen 15 und 50 Mikrometern haben weiß niemand. Demgegenüber sind die derzeit problematischsten Kunststoffabfälle in den Flüssen und Meeren – sogenanntes Mikroplastik – in der Studie überhaupt nicht erfasst.

Drittens stimmt es auch nicht, dass Plastiktüten in Regionen mit einer entwickelten Abfallentsorgungsinfrastruktur in signifikantem Maße in der freien Natur entsorgt oder von Deponien in nahegelegene Gewässer geweht werden. Nach Angaben des Umweltbundesamtes wurden 2011 in Deutschland von rund 5,45 Millionen Tonnen Kunststoffabfällen 42% werkstofflich, 56% energetisch und 1% rohstofflich verwertet. Nur 1 Prozent wurde deponiert. Das "Littering" Problem wurde in Deutschland – wie auch in anderen Ländern mit einer funktionierenden Abfallentsorgungsinfrastruktur – als eher unbedeutend eingeschätzt. Interessant wäre es zu wissen, wie viele der im Grünbuch genannten 95,5 Milliarden jährlich in Europa in Verkehr gebrachten Kunststoffbeutel tatsächlich ungeordnet entsorgt werden. Es ist bestimmt kein Zufall, dass die Bereitschaft der Europäischen Kommission, auch gröbste Schätzungen zur Begründung ihrer Maßnahmen heranzuziehen, genau an diesem Punkt an ihre Grenzen stößt.

Insgesamt kommt das Umweltbundesamt in einem Positionspapier aus dem Jahr 2013 zu dem Schluss, dass

  1. "der Beitrag von Plastiktüten zu Ökobilanz-Wirkungskategorien aufgrund der geringen Gesamtmenge verhältnismäßig unbedeutend [ist]", dass jedoch

  2. "(d)ie Verwendung von Plastiktüten in Ländern, die noch keine adäquate Abfallwirtschaft und ein allgemein mangelndes Problembewusstsein haben, (...) zur Belastung der Umwelt, insbesondere der Meere bei[trägt]."

Umweltpolitik als Moralpolitik - Ein neuer Trend?

Ausgangspunkt meiner Überlegungen war die Frage, wie es dazu kommen konnte, dass das umweltpolitische Konsensprojekt des Jahres 2014 nicht die Energiewende, nicht der Atom- oder Kohleausstieg, geschweige denn der Schutz der Artenvielfalt ist, sondern die schrittweise Verringerung des Verbrauchs dünnwandiger Einwegplastiktüten in der Europäische Union. Eine mögliche Antwort liefert das Konzept der Moralpolitik. Während Umweltpolitik bisher überwiegend im Modus der rational-instrumentellen Problemlösung operierte, zeigt das Beispiel der EU Plastiktütenrichtlinie, dass auch die konkrete Umweltgesetzgebung nicht davor gefeit ist, zum Austragungsort grundlegender gesellschaftlicher Wertkonflikte zu werden.

An die Stelle der sonst so viel beschworenen evidenzbasierten Politikformulierung tritt bei der Regulierung von Plastiktüten eine politische Prioritätensetzung, die sich am symbolischen Potential und nicht an der tatsächlichen ökologischen Dringlichkeit von Maßnahmen orientiert. Nicht die Politik wird evidenzbasiert gestaltet, sondern die Evidenz wird politikbasiert zusammengestellt und der Öffentlichkeit präsentiert. Wie andere Moralpolitiken auch zeichnet sich die europäische Debatte um die Reduzierung von Einwegplastiktüten dabei durch einen hohen Grad an zivilgesellschaftlicher Partizipation, eine teils emotional geführte Debatte (Stichwort "Umweltsünde"), eine absichtliche Faktenresistenz und eine schon jetzt programmierte und bereitwillig in Kauf genommene geringe ökologische Wirksamkeit (Stichwort 15 bis 50 Mikrometer) aus.

Handelt es sich hierbei um einen Einzelfall oder muss die Plastiktütenpolitik der EU als Vorbote für eine weiterreichende Moralisierung der Umweltpolitik angesehen werden? Mindestens zwei Faktoren sprechen für Letzteres: Erstens gelangt die bisherige Erfolgsstrategie des Umweltschutzes – die als "ökologische Modernisierung" bezeichnete technologiebasierte Steigerung der Öko-Effizienz von Produkten, Dienstleistungen und Produktionsverfahren – immer offensichtlicher an ihre Grenzen. An ihre Stelle muss früher oder später eine Veränderung von Lebensstilen treten, die in Analogie zur ökologischen Modernisierung am besten als "ökologische Zivilisierung" bezeichnet werden kann. Der Konflikt darüber, welche Lebensstile als gut und welche als schlecht, welche als Tugend und welche als Sünde gelten, wird dann immer häufiger auch auf dem Feld der konkreten Umweltschutzgesetzgebung ausgetragen werden.

Zweitens sind nach fünf Jahrzehnten Umweltpolitik nur noch wenige Bereiche des Umweltschutzes unreguliert. Gleichzeitig ist Umweltpolitik aber zu einem zentralen Aufgabenbereich aller industrialisierten Staaten geworden. Immer mehr Umweltministerien und -behörden müssen ständig aufs Neue ihre Existenz durch einen kontinuierlichen regulativen Output rechtfertigen. Die Wahrscheinlichkeit, dass sie dabei auch auf die moralpolitischen Kampagnen unterschiedlichster gesellschaftlicher Gruppen aufspringen und umweltpolitische Initiativen nicht nur aufgrund ihrer ökologischer Dringlichkeit, sondern auch mit Blick auf die zu erwartende öffentliche Sichtbarkeit und Unterstützung entwickeln, ist dann sehr groß.

Vor diesem Hintergrund ist zu erwarten, dass Umweltpolitik in Zukunft immer häufiger einen moralpolitischen Charakter annimmt. Vielleicht wird der Blick auf die Pop-Musik dann schon bald zum zuverlässigsten Indikator dafür, welche umweltpolitischen Gesetzesinitiativen gerade anstehen.