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Politik, Gesellschaft und Kommunikation in der Umweltkrise

Klimapolitik

Die Klimapolitik steht vor einem radikalen Wandel - und nicht jeder wird darüber glücklich sein

[Anmerkung: Eine gekürzte Fassung dieses Blogposts erschien am 14.12.2015 als Gastkommentar auf Focus Online]

Als der französische Außenminister Laurent Fabius am Samstagabend den kleinen grünen Hammer aufs Podest schlug und auf dem Eiffelturm der Schriftzug "1,5 Grad" aufleuchtete, hatte der Pariser Weltklimagipfel Geschichte geschrieben. Nach langen und schwierigen Verhandlungen einigten sich Delegierte aus fast 200 Ländern auf das "Paris Abkommen".

Zum ersten Mal war es gelungen, einen Weltklimavertrag zu beschließen, der diesen Namen auch wirklich verdient. Sein Vorgänger, das Kyoto-Protokoll, galt nur für Industrieländer. Und noch nicht einmal für alle. Die USA hatten das Kyoto-Protokoll nie ratifiziert, Kanada war Ende 2011 ausgestiegen. Die jetzt beschlossenen Ziele und Maßnahmen hingegen richten sich an alle Staaten der Welt.

Allerdings waren weitreichende Kompromisse nötig, um die Zustimmung der Entwicklungs- und Schwellenländern, aber auch der USA, zu sichern. Der größte Unterschied: unter dem Paris Abkommen entscheidet jedes Land selbst, wie stark und auf welche Weise es seine Treibhausgasemissionen Anstelle verringern will. Auch in anderen Punkten, wie z.B. Entschädigungszahlungen an Entwicklungsländer für klimabedingte Schäden, wurde Wert darauf gelegt, dass diese nicht völkerrechtlich verbindlich sind.

Dennoch sind die Chancen, den Klimawandel in den Griff zu bekommen, nach dem Paris Abkommen größer als je zuvor. Allerdings wird der voraussichtliche Weg dahin nicht jedem gefallen – auch vielen Umweltschützern nicht. Vor allem drei Faktoren sind dafür verantwortlich:

1) Ein ehrgeiziges Klimaziel mit unerwarteten Folgen

Zur Überraschung vieler Beobachter einigten sich die Staaten auf das bisher umstrittene 2°C Ziel. Dieser Beschluss steht im völkerrechtlich verbindlichen Teils des Abkommens. Die globale Erwärmung muss demnach auf weniger als zwei Grad gegenüber dem Beginn der Industrialisierung (ca. 1850) begrenzt werden. Mehr noch: wenn irgendwie möglich soll die Erwärmung 1,5°C nicht übersteigen. Dieses Ziel ist extrem anspruchsvoll, denn um 0,85 Grad hat sich die Welt nach Berechnungen des Weltklimarates IPCC bereits erwärmt.

Um das 1,5°C bzw. 2°C Ziel zu erreichen wird es wahrscheinlich nicht genügen, den Ausstoß von Treibhausgasen zu verringern. Vielmehr müssen Wege gefunden werden, bereits emittiertes Kohlendioxid wieder aus der Atmosphäre zu entfernen. Wissenschaftler sprechen auch von "negativen Emissionen". Artikel 4 des Paris Abkommens schreibt deshalb, dass in der zweiten Hälfte des Jahrhunderts ein Ausgleich von Treibhausgasemissionen und deren Entzug aus der Atmosphäre erreicht werden muss.

Im Klartext bedeutet das, dass vor allem in den Industrieländern der Druck steigen wird, neue Technologien wie z.B. die Abtrennung und Speicherung von CO2 zu entwickeln und einzusetzen. Daneben müssen natürlich auch alle anderen Anstrengungen zu Verringerung des Treibhausgasausstoßes – vom Abfallrecycling bis zur vollständigen Umstellung auf erneuerbare Energien – intensiviert werden. Der Klimaschutz wird damit mehr denn je zu einem massiven Wirtschafts- und Technologieprogramm. Die damit verbundenen staatlichen Subventionen und der forcierte Ausbau bisher umstrittener Großtechnologien – etwa der Speicherung von CO2 oder der gentechnischen Optimierung von Pflanzen zur Energiegewinnung – werden nicht jedem gefallen. Da sie aber im Namen des Klimaschutzes erfolgen, wird es schwer, sich dagegen zu stellen.

Es ist jedenfalls kein Zufall, dass nicht nur Umweltverbände, sondern auch der Präsident des Deutschen Industrie- und Handelskammertages die Ergebnisse von Paris als zu schwach kritisiert:

Die Ergebnisse bleiben (...) in wichtigen Teilen hinter den Erwartungen der deutschen Wirtschaft zurück. (...) Nimmt die Staatengemeinschaft den Vertrag ernst und erhöht ihre energie- und klimarelevanten Investitionen, ergeben sich für deutsche Unternehmen neue Geschäftschancen.

Das 1,5°C Ziel ist in der Lage, zum Motor der zweiten Stufe der ökologischen Modernisierung in Deutschland und anderen Industriestaaten zu werden. Wie kaum ein anderes Thema spricht es Umweltschützer und Wirtschaftsverbände, Industrie-, Schwellen- und Entwicklungsländer, grüne, rote, gelbe und schwarze Parteien an. Eine Vielzahl von Akteuren kann sich mit diesem Ziel identifizieren – wenn auch aus völlig unterschiedlichen Gründen. Auch wenn es höchstwahrscheinlich nicht erreicht wird, wird das 1,5°C Ziel eine treibende Rolle im Klimaschutz der nächsten Jahrzehnte spielen.

2) Freiwillige Maßnahmen sind nicht unbedingt schwache Maßnahmen

Eine zweite Neuerung ist der Verzicht auf verbindliche Maßnahmen. Das Kyoto-Protokoll von 1997 hat eines gezeigt. Wenn souveräne Nationalstaaten ihre Zusagen nicht einhalten, dann hilft es auch nicht viel, dass diese völkerrechtlich bindend sind. Im Klimaschutz gibt es keine Weltpolizei, die die Einhaltung internationaler Übereinkommen erzwingen könnte.

Zugleich beobachten wir in den letzten zehn Jahren aber eine rapide Zunahme freiwilliger Klimaschutzinitiativen. Städte und Gemeinden, Schulen und Universitäten, Unternehmen und Bürgerinitiativen, aber auch Nationalstaaten und internationale Organisationen konkurrieren ganz ohne Zwang darum, wer die höchste Energieeffizienz, das beste Klimakonzept oder die nachhaltigste Bilanz aufweisen kann. Ein Beispiel ist die deutsche Energiewende. Kein internationaler Vertrag hat die Bundesregierung dazu gezwungen, den Ausbau erneuerbarer Energien so vehement voranzutreiben, wie sie es seit mehr als zehn Jahren tut.

Das Paris Abkommen setzt jetzt auch auf diesen Weg. Anstatt Staaten vorzuschreiben, welche Ziele sie mit welchen Maßnahmen zu erreichen haben, setzt es Anreize für selbständiges Handeln. Zum einen senden die vielen nationalen Klimaschutzpläne und privaten Initiativen, die im Vorfeld der Pariser Konferenz beim Klimasekretariat eingegangen sind, das starke Signal, dass Klimaschutz fast allgegenwärtig ist. Zum anderen verpflichtet das Pariser Abkommen die Staaten, alle fünf Jahre ihre Klimaschutzpläne zu erneuern. Die Ziele und Maßnahmen dürfen dabei nicht hinter die des vorherigen Plans zurückfallen.

Zwar sind die jetzt vorliegenden Pläne noch weit davon entfernt das 2°C Ziel zu erreichen. Wichtig ist aber die erstmalige Einbindung so großer Verschmutzer wie China, Indien und den USA und die grundsätzliche Bereitschaft aller Staaten, ihre Anstrengungen schrittweise zu erhöhen.

3) Ein neuer Typ der internationalen Verwaltung

Ein Klimaschutzregime, das auf ehrgeizige Zielvorgaben verbunden mit freiwilligen Maßnahmen setzt, braucht aber vor allem eines, um zu funktionieren. Eine Instanz, die den Beteiligten ihre Verantwortung und ihre eigenen Beschlüsse immer wieder ins Gedächtnis ruft. Wer am späten Samstagabend die Schlussworte von Paris im Livestream gesehen hat, der weiß, wer diese Instanz sein könnte.

Neben den nationalen Präsidenten und Ministern stand nämlich vor allem eine Person im Mittelpunkt der Aufmerksamkeit: die Chefin des Weltklimasekretariats, Christiana Figueres, und mit ihr ihr ganzes Team. In Paris – und das ist das Außergewöhnliche – wurden Bürokraten gefeiert, als seien sie Popstars.

Und dies zu Recht. Mit dem Weltklimasekretariat ist nämlich ein neuer Typ von Verwaltung entstanden, von dem man sich auch in Deutschlands Amtsstuben mehr wünschen würde. Das Klimasekretariat ist klein. Seine Mitarbeiter sind engagiert, flexibel, aufmerksam und lösungsorientiert. Sie verwalten nicht, sondern treiben an. Ihr Expertenwissen hilft den oft zerstrittenen Regierungsvertretern, konstruktive Lösungen zu finden.

In den vergangenen zwanzig Jahren ist die Rolle des Sekretariats immer weiter gestärkt worden. Hinter den Kulissen hat es entscheidend zum Gelingen des Klimagipfels beigetragen. Gemeinsam mit den französischen Gastgebern um Konferenzpräsident Laurent Fabius bildete es den strategischen Kern der Konferenz:

Behind the conference centre gates, French delegates were marshalling their diplomatic forces. They had carefully arranged the conference centre so that their part of the compound (...) was directly above the UN’s offices. Fabius, from his office, could be with Christiana Figueres, the UN climate change chief, for a face-to-face chat within seconds.

Als Koordinator der nationalen Klimapläne, aber auch einer Vielzahl von gesellschaftlichen Initiativen, spielt ein noch weiter aufgewertetes Klimasekretariat jetzt auch bei der Umsetzung der Pariser Beschlüsse eine zentrale Rolle.

Wenn die Umsetzung des Paris Abkommens zum Erfolg wird, dann liegt das nicht an einzelnen Paragraphen. Vielmehr ist es die Kombination von drei Faktoren, die die künftige globale Klimapolitik prägen wird:

  • ein ambitioniertes Gesamtziel als Motor einer neuen Stufe der ökologischen Modernisierung,
  • eine Vielzahl von dezentralen und freiwilligen Maßnahmen, die sich wechselseitig antreiben, und
  • eine neuartige Verwaltung, die intelligent und kenntnisreich steuert und damit den Multilateralismus davor bewahrt, sich selbst zu lähmen.

Warum das 1,5 Grad Ziel weniger überraschend ist als es scheint

Es ist kein Geheimnis, dass erfolgreiche Umweltpolitik oft aus Win-Win Situationen hervorgeht. Gemeint sind Verhandlungssituationen, in denen alle Beteiligten von einer gemeinsamen Lösung profitieren. Übersehen wird dabei aber, dass zu jeder guten Win-Win Situation mindestens ein Verlierer gehört. Korrekterweise müsste man also von Win-Win-Lose Situationen sprechen. Dass die Verlierer oft übersehen werden, liegt daran, dass sie normalerweise nicht an den Verhandlungen beteiligt sind. Oft bemerken sie selbst nicht, dass sie gerade verloren haben.

Eine der größeren Überraschungen des Pariser Klimagipfels ist das höchst ambitionierte Klimaziel, das es bis in den jüngsten Vertragsentwurf von Donnerstagabend geschafft hat:

... holding the increase in the global average temperature to well below 2 °C above pre-industrial levels and pursuing efforts to limit the temperature increase to 1.5 °C

[Aktualisierung 12.12.2015: Selbst im finalen Entwurf vom Samstag Vormittag ist das 1,5 Grad Ziel trotz langer kontroverser Verhandlungen immer noch enthalten.]

Nachdem schon die Machbarkeit des weniger anspruchsvollen 2 Grad Ziels im Vorfeld von Paris in Frage gestellt wurde, fällt es nicht leicht, eine Erklärung für die explizite Aufnahme der 1,5 Grad Option in die Zielformulierung zu finden. Der Einfluss der pazifischen Inselstaaten, bisher die stärksten Verfechter des 1,5 Grad Ziels, kann es jedenfalls nicht gewesen sein. Zumindest nicht alleine. Kommt eigentlich nur eines in Frage: Die Festschreibung des 1,5 Grad Ziels im Pariser Klimaschutzabkommen ist Folge einer Win-Win-Lose Situation. Aber wer sind die Gewinner und, vor allem, wer die Verlierer?

Wer die Debatten der letzten Monate verfolgt hat, dem ist vielleicht aufgefallen, dass sich Unternehmen und Wirtschaftsverbände mit der Kritik am 1,5 Grad Ziel stark zurückgehalten haben. Das könnte überraschen, ist aber kein Zufall. Noch bis vor kurzem dominierten im Strategiemix der gängigen Klimaschutzszenarien ein massiver Ausbau erneuerbarer Energien, deutliche Steigerungen der Energieeffizienz von Produkten, Dienstleistungen und Produktionsprozessen und teilweise sogar zaghafte Aufrufe zu einem grundlegenden Wandel unseres Lebensstils.

Alle diese Strategien haben eines gemeinsam: sie erschweren und verteuern eine Vielzahl von wirtschaftlichen Aktivitäten oder machen sie vollends unmöglich. Die Zahl der wirtschaftlichen Verlierer, insbesondere im Falle von Effizienz- und Suffizienzstrategien, ist deutlich größer als die der Gewinner. Die völkerrechtliche Verankerung des 1,5 Grad Ziels in einem neuen Weltklimavertrag könnte dies ändern. Das 1,5 Grad Ziel ist so ambitioniert, dass es mit den bisher anvisierten und gesellschaftlich akzeptierten Strategien und Instrumenten unmöglich eingehalten werden kann. Die meisten Wissenschaftler sind sich einig, dass die globale Erwärmung nur durch negative Emissionen unter 1,5 Grad gehalten werden kann.

Negative Emissionen können aber mit Effizienz- oder Suffizienzstrategien nicht erreicht werden. Sie erfordern den großflächigen Einsatz von Technologien, die bisher zum einen weitgehend unerprobt sind und zum anderen auf wenig Akzeptanz in der Bevölkerung stoßen. Hierzu gehört insbesondere das sogenannte BECCS (Bio-Energy with Carbon Capture and Storage), bei dem Energiepflanzen bereits freigesetztes CO2 aus der Atmosphäre binden. Die Energiepflanzen werden dann zur Energiegewinnung verbrannt wobei das dabei freigesetzte CO2 aufgefangen und gespeichert wird. Mit der Abscheidung und Speicherung von CO2 würde eine erste, bisher nicht durchsetzbare, Großtechnologie gesellschaftsfähig und für lange Zeit unverzichtbar.

Der Anbau von Energiepflanzen müsste darüber hinaus in einer Größenordnung erfolgen, die unweigerlich zur Flächenkonkurrenz insbesondere mit der Nahrungsmittelproduktion führen würde. Einziger Ausweg: eine deutliche Steigerung der landwirtschaftlichen Erträge durch den umfassenden Einsatz grüner Gentechnik – eine zweite Großtechnologie, der zum Durchbruch in reichen Industrieländern bisher die wirklich überzeugende Legitimation fehlte.

Schließlich müsste die neue Klimaschutzstrategie zumindest kurz- bis mittelfristig durch einen Ausbau der Atomenergie flankiert werden. Selbst Kohlekraftwerke bekämen durch die Möglichkeit der CO2-Abtrennung und Speicherung eine neue Perspektive.

Aber die Festschreibung des 1,5 Grad Ziels würde nicht nur die allgemeine Akzeptanz von bisher weder politisch noch gesellschaftlich durchsetzbaren Großtechnologien steigern. Sie würde auch ein massives staatliches Subventionsprogramm lostreten mit dem Ziel, die wirtschaftlichen Risiken dieser Technologien abzufedern und ihren schnellen Einsatz zu ermöglichen.

Auf dem Pariser Klimagipfel haben sich nun drei Akteursgruppen zu einer scheinbaren Win-Win-Win-Konstellation zusammengefunden. Neben großen Agrar-, Energie-, Chemie- und Technologieunternehmen und ihren Verbänden sind das einerseits die Regierungen derjenigen Staaten, die unmittelbar von einer globalen Erwärmung über 1,5 Grad und dem damit verbundenen Anstieg der Meeresspiegel betroffen sind. Andererseits sind es die Staaten, allen voran Deutschland, die bereits sehr weitreichende Klimaschutzanstrengungen unternommen haben und nun darauf drängen, dass sich auch andere Staaten anschließen. Für diese Regierungen ist die Unterstützung des 1,5 Grad Ziel ein Mittel, den Graben zwischen Industrie- und Entwicklungsländern zu überbrücken und so den Weg frei für einen neuen Klimavertrag zu machen.

So unterschiedlich die Motivationen der drei Gruppen auch sind, so sicher ist es, dass sie im 1,5 Grad Ziel einen gemeinsamen Nenner gefunden haben. Wer aber sind die Verlierer dieses potentiellen Kompromisses?

Verlierer sind diejenigen, die dem Einsatz zentralisierter Großtechnologien und dem dominanten Wachstums- und Konsumparadigma liberaler Marktwirtschaften skeptisch gegenüberstehen. Wachstumskritiker, Verfechter suffizienter Lebensstile, Anhänger dezentraler Systeme der Energieversorgung – sie alle werden zu den Verlierern einer möglichen globalen Einigung auf ein 1,5 bis 2 Grad Ziel.

Dass selbst sie das hochambitionierte Klimaziel unterstützen, ist die ironische Pointe des Pariser Gipfels. Als engagierte Umwelt- und Klimaschützer können sie eine derart weitreichende, von allen Staaten der Welt unterschriebene Absichtserklärung nicht ablehnen – wohl wissend dass der Weg dorthin der aus ihrer Sicht falsche sein wird.

Paris ist nicht Kopenhagen — Aber warum?

Gestern wurde auf dem Pariser Weltklimagipfel ein neuer Vertragsentwurf präsentiert. Zwar bringt er (noch) keinen Durchbruch, aber — wie der Think Tank Parisagreement.org zeigt — hat sowohl die Wortzahl als auch die Zahl der umklammerten Formulierungen (also der strittigen Punkte) gegenüber dem Abschlussdokument des Bonner ADP-Treffens im Oktober 2015 (Version vom 10. November 2015) deutlich abgenommen.

Mindestens genauso interessant wie die inkrementellen Veränderungen von einem Vertragsentwurf zum nächsten, die im Moment im Zentrum der Aufmerksamkeit stehen, sind aber die langfristigen Entwicklungen seit Verabschiedung des Kyoto-Protokolls vor fast 20 Jahren.

Das 1997 beschlossene Kyoto-Protokoll war ein typisches Beispiel intergouvernementeller Zusammenarbeit: Regierungen gehen gemeinsam vertragliche Verpflichtungen ein, setzen diese dann aber jeweils alleine und eigenständig um. Gehandelt wird fast ausschließlich auf der nationalen Ebene. Der Verwaltungsapparat auf der internationalen Ebene, beim globalen Klimaschutz ist das das UN Klimasekretariat, wird so klein gehalten wie nur möglich, seine Handlungsspielräume werden eng begrenzt.

Das jetzt in Paris diskutierte Übereinkommen verlagert den Klimaschutz hingegen in wichtigen Bereichen in die Nähe der supranationalen Ebene. Zwar bleiben die Verpflichtungen zur Verringerung der Treibhausgasemissionen weiterhin Sache der Nationalstaaten — ja, sie werden durch den auf Freiwilligkeit setzenden Ansatz der INDCs (Intended Nationally Determined Contributions) sogar noch weiter dezentralisiert. Im Schatten dieser vermeintlichen Renationalisierung des Klimaschutzes wurden in den vergangenen Jahren jedoch vor allem die Querverbindungen zwischen den 195 UNFCCC-Vertragsstaaten massiv ausgeweitet und insbesondere seit der COP 19 2013 in Warschau zunehmend institutionell verankert.

Zu finden sind diese Elemente in Ansätzen wie dem 2010 in Cancun erstmals diskutierten und 2013 in Warschau institutionell verankerten "Loss and Damage"-Mechanismus (Artikel 5 des aktuellen Entwurfs) ebenso wie in den älteren, aber in den letzten Jahren ausgeweiteten und institutionell verfestigten Regeln zum Capacity-Building (Artikel 8) und zur Transparenz und Verantwortlichkeit.

Neben ihrem substantiellen Regelungsgehalt, der im Zentrum der aktuellen Debatten in Paris steht, weben diese Mechanismen ein immer dichter werdendes Netz von prozeduralen Regeln und Pflichten, denen die nationalen Regierungen im Anfangsstadium irgendwann einmal zugestimmt haben, die aber längst eine Eigendynamik entwickelt haben. Wie Gulliver auf der Insel Liliput werden die eigentlich souveränen Nationalstaaten auf diese Weise gewissermaßen im Schlaf mit einer Vielzahl feiner Schnüre und Fäden in das globale Klimaschutzregime eingebunden. Und sollten einzelne Gullivers es wagen, an den fragilen Fesseln zu rütteln, stellen die von COP zu COP immer wieder bekräftigten und ausgeweiteten Regeln den Organen und Gremien der UNFCCC, anderen Mitgliedsstaaten und einer Vielzahl von gesellschaftlichen Akteuren einen Köcher voller Pfeile zur Verfügung, mit denen sie den Ausreißer wieder auf Linie bringen können.

Es wird kaum überraschen, dass dieser Prozess der institutionellen Ausweitung und Festigung des Klimaschutzregimes mit einer deutlichen Ausweitung der Aufgaben und Zuständigkeiten des Klimasekretariats einhergeht. So schreibt das Sekretariat auf seiner Webseite:

In its early years, the main task of the secretariat was to support intergovernmental climate change negotiations. Now we also support an increasing number of constituted bodies that serve the process. (...) Currently, a major part of our work involves the analysis and review of climate change information and data reported by Parties.

In ihrem Artikel "Bureaucratic Influence when Secretariats Grow" zeichnen Axel und Katharina Michaelowa von der Universität Zürich das beeindruckende Wachstum des Klimasekretariats nach. So hat sich die Stellenzahl im Sekretariat zwischen 1995 und 2012 von 34 auf 494,5 mehr als verzehnfacht. Im selben Zeitraum hat sich das jährliche Budget des Sekretariats sogar verzwanzigfacht.


(Quelle: Michaelowa/Michaelowa 2015, S. 4)

Nicht zuletzt dieses Wachstum des internationalen Verwaltungsapparats ist ein Indikator dafür, dass die Nationalstaaten im Politikfeld Klimaschutz längst einen Teil ihrer Souveränität abgegeben haben. Während die Berichterstattung der Medien noch den Protagonismus einzelner nationaler Minister oder Verhandlungsführer in den Mittelpunkt rückt, sind es vielleicht schon die in den letzten Jahren rapide ausgeweiteten, aber leicht übersehbaren, institutionellen Fesseln, die verhindern, dass Paris zu einem zweiten Kopenhagen wird.

Vom Trittbrettfahren in der globalen Klimapolitik — Anmerkungen zu einem irreführenden Konzept

Vom 30. November bis zum 11. Dezember findet in Paris die 21. Weltklimakonferenz statt. Auf ihr soll ein neuer Weltklimavertrag als Nachfolger des bisher gültigen Kyoto-Protokolls beschlossen werden. Dies hat sich in den vergangenen Jahren jedoch als äußerst schwierig erwiesen. Ein erster Anlauf auf der 15. Weltklimakonferenz 2009 in Kopenhagen scheiterte auf ganzer Linie. Seitdem wird nahezu ununterbrochen um die zentralen Inhalte — wie auch um Details und Formulierungen des internationalen Klimavertrags — gerungen. Die vorerst letzte Runde ging am Sonntag auf der ADP 2 Konferenz in Bonn zu Ende. Die gute Nachricht: die Delegierten haben den Entwurf für einen Weltklimavertrag verabschiedet. Die schlechte: auf 51 Seiten reiht sich eine eckige Klammer an die andere. Jedes einzelne Klammerpaar steht dabei für einen Konflikt, der in Bonn nicht gelöst, sondern eben nur vorläufig ausgeklammert wurde.

Wer angesichts dieser Erfahrungen behauptet, eine wirksame globale Klimapolitik sei im Prinzip ganz einfach, ist entweder weltfremd oder ... Ökonom.

So schreiben die Wirtschaftswissenschaftler Ottmar Edenhofer und Axel Ockenfels in der FAZ vom 23. Oktober [seit heute online] den bemerkenswerten Satz:

Dabei ist kluge Klimapolitik ganz einfach.

Was folgt, ist erstmal eine lange lehrbuchhafte Abhandlung über die Vorteile eines "reinen", also nicht durch Subventionen oder Ausnahmeregelungen verzerrten, CO2-Preises.

Ein CO2-Preis kann durch Emissionshandel oder Steuern eingeführt werden. Er erzeugt das bisher fehlende Knappheitssignal und beseitigt damit nicht nur das Marktversagen, sondern auch die Ungerechtigkeit kostenloser CO2-Emissionen.

Auch der Grund, warum der globale CO2-Preis bisher noch nicht beschlossen wurde — obwohl es doch so "einfach" ist — ist schnell ausgemacht. Es ist ein alter Bekannter, der in den Fabeln der Wirtschaftsweisen seit Jahrzehnten sein Unwesen treibt: der Trittbrettfahrer. Dadurch, dass er in den Genuss einer Begrenzung der globalen Erwärmung kommen könnte, ohne sich an den Kosten zu beteiligen, hält er andere Staaten von der klimapolitischen Kooperation ab. So ist es kein Wunder, dass die Autoren zu folgendem Schluss kommen:

Die wichtigste Herausforderung der Klimapolitik liegt darin, internationale Trittbrettfahrer bei der Nutzung des Deponieraums zu disziplinieren.

Modelle sind so lange gut, wie sie die wichtigsten Merkmale der Realität abbilden. Ist das nicht der Fall, führen sie zu falschen Schlussfolgerungen. Was wäre nun, wenn die modellhafte Annahme, dass sich die 196 Vertragsstaaten der Klimarahmenkonvention in kooperationswillige potentielle Klimaschützer und eigennützige Trittbrettfahrer aufteilen lassen, falsch wäre. Was z.B., wenn es einem relevanten Teil der Vertragsstaaten relativ egal ist, ob es zu einer weltweiten Begrenzung der Treibhausgasemissionen kommt oder nicht? Was, wenn Staaten ihre Klimaschutzmaßnahmen aus ganz anderen Gründen als dem Schutz des Weltklimas ergreifen?

Dass diese Überlegung gar nicht so abwegig ist, zeigen jüngste Forschungsergebnisse meiner Kollegin Karoline Steinbacher. In einem in der Zeitschrift Politics and Governance veröffentlichten Artikel zeigt sie am Beispiel Marokkos, dass Staaten zwar Elemente einer Klimaschutzpolitik einführen, die Gründe hierfür mit dem Klimaschutz jedoch oft nur am Rande zu tun haben. Im konkreten Fall hat Marokko beispielsweise Teile der deutschen Politik zur Förderung erneuerbarer Energien übernommen. Dies geschah jedoch in erster Linie aus Gründen der nationalen Energiesicherheit, der Schaffung von Arbeitsplätzen sowie auf Grund von allgemeinen wirtschaftspolitischen Überlegungen. Das Ziel des Klimaschutzes wurde in insgesamt 45 mit Entscheidungsträgern und Stakeholdern geführten Interviews dagegen nur als sekundäre Motivation erwähnt: als automatische Konsequenz einer aus anderen Gründen verfolgten Politik der Förderung erneuerbarer Energien.

Vor diesem Hintergrund relativiert sich Ockenfels' und Edenhofers Diagnose, dass vor allem das Trittbrettfahrerproblem einer wirksamen internationalen Klimaschutzkooperation und der Einführung eines globalen CO2-Preises im Weg steht. Wenn eine relevante Zahl von Staaten Klimaschutz in erster Linie aus kurz- bis mittelfristigen wirtschaftspolitischen Erwägungen betreibt, dann geht es diesen Staaten nicht um die Einführung eines CO2-Preises, sondern eher um die ökologische Rechtfertigung anderer Instrumente wie beispielsweise staatlicher Subventionen für Strom aus erneuerbaren Energiequellen samt der dazugehörigen Investitionen in die Energieinfrastruktur. Genau der Instrumente also, die von Edenhofer und Ockenfels zu Recht als inkompatibel mit einer Politik der Bepreisung von Treibhausgasemissionen identifiziert werden.

Wenn es aber zutrifft, dass Klimaschutz aus Sicht vieler Staaten allenfalls Teil einer win-win-Strategie, auf keinen Fall aber ihr treibendes Element ist, dann wird die Frage, was eigentlich eine "kluge Klimapolitik" ist so komplex, dass sie simple Modelle und vereinfachende Politikempfehlungen ad absurdum führt.

Das Problem der Klimaverhandlungen ist dann nicht, dass alle Staaten dasselbe Ziel verfolgen, aus Angst vor Trittbrettfahrern aber vor unilateralen Maßnahmen oder Verpflichtungen zurückschrecken. Das Problem ist dann, dass 196 Staaten im Politikfeld Klimaschutz völlig unterschiedliche Bündel von Zielen verfolgen, die wiederum jeweils unterschiedliche Politikinstrumente implizieren.

Klimapolitik ist immer ein Mittel zum Zweck. Vieles spricht jedoch dafür, dass jede nationale Regierung diesen Zweck auf eine ganz eigene Weise definiert. Wenn Modelle diese Komplexität nicht abbilden können, sollte man aus ihnen abgeleitete Empfehlungen mindestens mit allergrößter Vorsicht genießen.

Der bisherige Verlauf der globalen Klimaverhandlungen sollte mehr als deutlich gemacht haben, dass "einfache" Lösungen allenfalls in künstlich vereinfachten Modellen möglich sind. Umso erschreckender ist es, wenn führende Klimawissenschaftler sich einer detaillierten empirischen Analyse der vielschichtigen Restriktionen einer effektiven internationalen Klimapolitik verschließen und gebetsmühlenartig jahrzehntealte Glaubenssätze wirtschaftswissenschaftlicher Lehrbücher wiederholen.

So ist dann leider auch der Schluss des FAZ-Artikels einer "klugen" Klimapolitikanalyse eher unwürdig:

Das Grundprinzip kluger Klimapolitik ist (...) einfach: Wer CO2 emittiert, muss zahlen. Ein CO2-Preis erzeugt die richtigen Innovationsanreize und reduziert effektiv und zu minimalen Kosten Treibhausgasemissionen. Aber noch wichtiger ist, dass ein Preisziel als gemeinsame Verpflichtung der Staatengemeinschaft geeignet ist und somit helfen kann, aus der Sackgasse gescheiterter Klimaverhandlungen auszubrechen.

Wer ein "Preisziel als gemeinsame Verpflichtung der Staatengemeinschaft" postuliert ohne sich zu fragen, wie so eine Verpflichtung angesichts divergierender nationaler Ziele und instrumenteller Präferenzen jemals zustande kommen kann, leistet jedenfalls keinen konstruktiven Beitrag zur Verbesserung der internationalen Klimapolitik.

COP 21, das 2 Grad Ziel und die Unmöglichkeit politikwissenschaftlicher Prognosen

Politikwissenschaftler treffen gerne Vorhersagen. Da die Zukunft aber selbst für Politikwissenschaftler ungewiss ist, tun sie dies meist rückblickend. Sie stellen sich dann vor, sie lebten in der Vergangenheit und müssten theoriebasierte Vorhersagen über zukünftige politische Ereignisse oder Ergebnisse treffen. Diese Vorhersagen, auch Hypothesen genannt, überprüfen sie dann mit Hilfe von Zeitreihenanalysen oder historischen Prozessanalysen. Wenn sich die Vorhersagen bestätigen und die Analyse auch noch Hinweise auf einen Zusammenhang zwischen den von der Theorie hervorgehobenen kausalen Mechanismen und den vorhergesagten Ereignissen liefert, dann sehen sie das als Beleg für die Vorhersagekraft ihrer Theorie. Bestätigen sich die Vorhersagen nicht, dann wird die Theorie überarbeitet.

Eigentlich müsste dieser Prozess der kontinuierlichen empirischen Überprüfung und Verfeinerung politikwissenschaftlicher Theorien deren Prognosefähigkeit verbessern. Das scheint aber nicht der Fall zu sein. Die Momente, in denen Politikwissenschaftler sich zu "echten" Prognosen hinreißen lassen, sind eher selten. Weniger Skrupel haben hingegen Wirtschaftswissenschaftler. So scheut sich John Quiggin auf Crooked Timber beispielsweise nicht, drei präzise Vorhersagen für das Jahr 2015 abzugeben. Zwei von ihnen sind ökonomisch. Erstens, so Quiggin, wird die weltweite Ölproduktion im Jahr 2014 ihren seit langem prophezeiten Höhepunkt ("peak oil") erreichen und von da ab sinken. Zweitens steht das Ende der virtuellen Währung Bitcoin unmittelbar bevor. Bei beiden Prognosen skizziert er knapp den kausalen Mechanismus, der ihnen zugrunde liegt.

Die dritte Prognose ist eine (umwelt)politische:

The Paris conference on climate change, will produce a half-baked compromise, which nevertheless represents progress towards stabilization at 2 degrees of warming.

Interessant ist, dass John Quiggin bei der politischen Vorhersage darauf verzichtet, den zugrunde liegenden kausalen Mechanismus anzugeben. Stattdessen argumentiert er salopp, dass dies ja seit 1997 nie anders war.

OK, this is pretty much a no-brainer, given that this is what we’ve been seeing ever since Kyoto in 1997, but I want to be sure of getting at least one right.

Dass ausgerechnet der "no-brainer", also die theoriefreie, auf simpler Fortschreibung der bisherigen Entwicklung beruhende, Prognose, als die sicherste angesehen wird, sollte jedem theoriegeleitet arbeitenden Politikwissenschaftler zu denken geben. Noch aufschlussreicher ist aber ein zweiter Punkt. Quiggins Blogpost zeigt, dass überzeugende Prognosen neben einer guten Theorie vor allem umfassende empirische Detailkenntnisse voraussetzen. Wenn die fehlen, dann ist in der Regel auch die Vorhersage wenig überzeugend.

Während Quiggins Erwartung eines "half-baked compromise" (wie immer das operationalisiert wird) sehr plausibel ist, liegt er mit seinen Erwartungen über den Inhalts dieses Kompromisses ("which ... represents progress towards stabilization at 2 degrees of warming") mit großer Wahrscheinlichkeit falsch. Schon 2010 in Cancún, als das 2 Grad Ziel endlich weltweit als Leitlinie der Klimapolitik anerkannt wurde, war es realistischerweise kaum mehr erreichbar. Seitdem ist weder eine Trendumkehr bei den weltweiten Treibhausgasemissionen absehbar, noch ist es gelungen, weitreichende und für alle Staaten geltende Reduktionsverpflichtungen zu beschließen.

Auf letzteres bezieht sich auch die Erwartung eines "half-baked compromise". Sie besagt, dass höchstwahrscheinlich auch in Paris keine Reduktionsverpflichtungen beschlossen werden, die geeignet sind, die globale Erwärmung auf weniger als zwei Grad zu begrenzen. Ein "halbgarer" Kompromiss kann somit per Definition keinen "progress towards stabilization at 2 degrees of warming" bedeuten. Vor diesem Hintergrund wage ich deshalb nun selbst eine Modifizierung von John Quiggins Vorhersage.

Am Ende von COP 21 in Paris wird ein halbgarer Kompromiss stehen, der vor allem eines signalisiert: obwohl die Einhaltung des 2 Grad Ziels dann noch unwahrscheinlicher geworden ist, gehen die globalen Klimaverhandlungen nach 2015 unbeirrt weiter. Das 2 Grad Ziel wird dabei langsam und unmerklich aus einem Teil der Reden und Beschlüsse verschwinden, ohne dass es jedoch zu einer offiziellen Aufgabe des Ziels kommen wird. [Ergänzung 17.01.2015: Das Ziel wird nicht nur seine zentrale Position im UN-Klimadiskurs verlieren; vielmehr wird es auch substantiell aufgeweicht].

Eine Begründung für diese Vorhersage habe ich hier aufgeschrieben. Aber wahrscheinlich kommt bis Ende des Jahre doch alles ganz anders ...