12 vor 5

Politik, Gesellschaft und Kommunikation in der Umweltkrise

Ungetestete Hypthesen

Warum das 1,5 Grad Ziel weniger überraschend ist als es scheint

Es ist kein Geheimnis, dass erfolgreiche Umweltpolitik oft aus Win-Win Situationen hervorgeht. Gemeint sind Verhandlungssituationen, in denen alle Beteiligten von einer gemeinsamen Lösung profitieren. Übersehen wird dabei aber, dass zu jeder guten Win-Win Situation mindestens ein Verlierer gehört. Korrekterweise müsste man also von Win-Win-Lose Situationen sprechen. Dass die Verlierer oft übersehen werden, liegt daran, dass sie normalerweise nicht an den Verhandlungen beteiligt sind. Oft bemerken sie selbst nicht, dass sie gerade verloren haben.

Eine der größeren Überraschungen des Pariser Klimagipfels ist das höchst ambitionierte Klimaziel, das es bis in den jüngsten Vertragsentwurf von Donnerstagabend geschafft hat:

... holding the increase in the global average temperature to well below 2 °C above pre-industrial levels and pursuing efforts to limit the temperature increase to 1.5 °C

[Aktualisierung 12.12.2015: Selbst im finalen Entwurf vom Samstag Vormittag ist das 1,5 Grad Ziel trotz langer kontroverser Verhandlungen immer noch enthalten.]

Nachdem schon die Machbarkeit des weniger anspruchsvollen 2 Grad Ziels im Vorfeld von Paris in Frage gestellt wurde, fällt es nicht leicht, eine Erklärung für die explizite Aufnahme der 1,5 Grad Option in die Zielformulierung zu finden. Der Einfluss der pazifischen Inselstaaten, bisher die stärksten Verfechter des 1,5 Grad Ziels, kann es jedenfalls nicht gewesen sein. Zumindest nicht alleine. Kommt eigentlich nur eines in Frage: Die Festschreibung des 1,5 Grad Ziels im Pariser Klimaschutzabkommen ist Folge einer Win-Win-Lose Situation. Aber wer sind die Gewinner und, vor allem, wer die Verlierer?

Wer die Debatten der letzten Monate verfolgt hat, dem ist vielleicht aufgefallen, dass sich Unternehmen und Wirtschaftsverbände mit der Kritik am 1,5 Grad Ziel stark zurückgehalten haben. Das könnte überraschen, ist aber kein Zufall. Noch bis vor kurzem dominierten im Strategiemix der gängigen Klimaschutzszenarien ein massiver Ausbau erneuerbarer Energien, deutliche Steigerungen der Energieeffizienz von Produkten, Dienstleistungen und Produktionsprozessen und teilweise sogar zaghafte Aufrufe zu einem grundlegenden Wandel unseres Lebensstils.

Alle diese Strategien haben eines gemeinsam: sie erschweren und verteuern eine Vielzahl von wirtschaftlichen Aktivitäten oder machen sie vollends unmöglich. Die Zahl der wirtschaftlichen Verlierer, insbesondere im Falle von Effizienz- und Suffizienzstrategien, ist deutlich größer als die der Gewinner. Die völkerrechtliche Verankerung des 1,5 Grad Ziels in einem neuen Weltklimavertrag könnte dies ändern. Das 1,5 Grad Ziel ist so ambitioniert, dass es mit den bisher anvisierten und gesellschaftlich akzeptierten Strategien und Instrumenten unmöglich eingehalten werden kann. Die meisten Wissenschaftler sind sich einig, dass die globale Erwärmung nur durch negative Emissionen unter 1,5 Grad gehalten werden kann.

Negative Emissionen können aber mit Effizienz- oder Suffizienzstrategien nicht erreicht werden. Sie erfordern den großflächigen Einsatz von Technologien, die bisher zum einen weitgehend unerprobt sind und zum anderen auf wenig Akzeptanz in der Bevölkerung stoßen. Hierzu gehört insbesondere das sogenannte BECCS (Bio-Energy with Carbon Capture and Storage), bei dem Energiepflanzen bereits freigesetztes CO2 aus der Atmosphäre binden. Die Energiepflanzen werden dann zur Energiegewinnung verbrannt wobei das dabei freigesetzte CO2 aufgefangen und gespeichert wird. Mit der Abscheidung und Speicherung von CO2 würde eine erste, bisher nicht durchsetzbare, Großtechnologie gesellschaftsfähig und für lange Zeit unverzichtbar.

Der Anbau von Energiepflanzen müsste darüber hinaus in einer Größenordnung erfolgen, die unweigerlich zur Flächenkonkurrenz insbesondere mit der Nahrungsmittelproduktion führen würde. Einziger Ausweg: eine deutliche Steigerung der landwirtschaftlichen Erträge durch den umfassenden Einsatz grüner Gentechnik – eine zweite Großtechnologie, der zum Durchbruch in reichen Industrieländern bisher die wirklich überzeugende Legitimation fehlte.

Schließlich müsste die neue Klimaschutzstrategie zumindest kurz- bis mittelfristig durch einen Ausbau der Atomenergie flankiert werden. Selbst Kohlekraftwerke bekämen durch die Möglichkeit der CO2-Abtrennung und Speicherung eine neue Perspektive.

Aber die Festschreibung des 1,5 Grad Ziels würde nicht nur die allgemeine Akzeptanz von bisher weder politisch noch gesellschaftlich durchsetzbaren Großtechnologien steigern. Sie würde auch ein massives staatliches Subventionsprogramm lostreten mit dem Ziel, die wirtschaftlichen Risiken dieser Technologien abzufedern und ihren schnellen Einsatz zu ermöglichen.

Auf dem Pariser Klimagipfel haben sich nun drei Akteursgruppen zu einer scheinbaren Win-Win-Win-Konstellation zusammengefunden. Neben großen Agrar-, Energie-, Chemie- und Technologieunternehmen und ihren Verbänden sind das einerseits die Regierungen derjenigen Staaten, die unmittelbar von einer globalen Erwärmung über 1,5 Grad und dem damit verbundenen Anstieg der Meeresspiegel betroffen sind. Andererseits sind es die Staaten, allen voran Deutschland, die bereits sehr weitreichende Klimaschutzanstrengungen unternommen haben und nun darauf drängen, dass sich auch andere Staaten anschließen. Für diese Regierungen ist die Unterstützung des 1,5 Grad Ziel ein Mittel, den Graben zwischen Industrie- und Entwicklungsländern zu überbrücken und so den Weg frei für einen neuen Klimavertrag zu machen.

So unterschiedlich die Motivationen der drei Gruppen auch sind, so sicher ist es, dass sie im 1,5 Grad Ziel einen gemeinsamen Nenner gefunden haben. Wer aber sind die Verlierer dieses potentiellen Kompromisses?

Verlierer sind diejenigen, die dem Einsatz zentralisierter Großtechnologien und dem dominanten Wachstums- und Konsumparadigma liberaler Marktwirtschaften skeptisch gegenüberstehen. Wachstumskritiker, Verfechter suffizienter Lebensstile, Anhänger dezentraler Systeme der Energieversorgung – sie alle werden zu den Verlierern einer möglichen globalen Einigung auf ein 1,5 bis 2 Grad Ziel.

Dass selbst sie das hochambitionierte Klimaziel unterstützen, ist die ironische Pointe des Pariser Gipfels. Als engagierte Umwelt- und Klimaschützer können sie eine derart weitreichende, von allen Staaten der Welt unterschriebene Absichtserklärung nicht ablehnen – wohl wissend dass der Weg dorthin der aus ihrer Sicht falsche sein wird.

Paris ist nicht Kopenhagen — Aber warum?

Gestern wurde auf dem Pariser Weltklimagipfel ein neuer Vertragsentwurf präsentiert. Zwar bringt er (noch) keinen Durchbruch, aber — wie der Think Tank Parisagreement.org zeigt — hat sowohl die Wortzahl als auch die Zahl der umklammerten Formulierungen (also der strittigen Punkte) gegenüber dem Abschlussdokument des Bonner ADP-Treffens im Oktober 2015 (Version vom 10. November 2015) deutlich abgenommen.

Mindestens genauso interessant wie die inkrementellen Veränderungen von einem Vertragsentwurf zum nächsten, die im Moment im Zentrum der Aufmerksamkeit stehen, sind aber die langfristigen Entwicklungen seit Verabschiedung des Kyoto-Protokolls vor fast 20 Jahren.

Das 1997 beschlossene Kyoto-Protokoll war ein typisches Beispiel intergouvernementeller Zusammenarbeit: Regierungen gehen gemeinsam vertragliche Verpflichtungen ein, setzen diese dann aber jeweils alleine und eigenständig um. Gehandelt wird fast ausschließlich auf der nationalen Ebene. Der Verwaltungsapparat auf der internationalen Ebene, beim globalen Klimaschutz ist das das UN Klimasekretariat, wird so klein gehalten wie nur möglich, seine Handlungsspielräume werden eng begrenzt.

Das jetzt in Paris diskutierte Übereinkommen verlagert den Klimaschutz hingegen in wichtigen Bereichen in die Nähe der supranationalen Ebene. Zwar bleiben die Verpflichtungen zur Verringerung der Treibhausgasemissionen weiterhin Sache der Nationalstaaten — ja, sie werden durch den auf Freiwilligkeit setzenden Ansatz der INDCs (Intended Nationally Determined Contributions) sogar noch weiter dezentralisiert. Im Schatten dieser vermeintlichen Renationalisierung des Klimaschutzes wurden in den vergangenen Jahren jedoch vor allem die Querverbindungen zwischen den 195 UNFCCC-Vertragsstaaten massiv ausgeweitet und insbesondere seit der COP 19 2013 in Warschau zunehmend institutionell verankert.

Zu finden sind diese Elemente in Ansätzen wie dem 2010 in Cancun erstmals diskutierten und 2013 in Warschau institutionell verankerten "Loss and Damage"-Mechanismus (Artikel 5 des aktuellen Entwurfs) ebenso wie in den älteren, aber in den letzten Jahren ausgeweiteten und institutionell verfestigten Regeln zum Capacity-Building (Artikel 8) und zur Transparenz und Verantwortlichkeit.

Neben ihrem substantiellen Regelungsgehalt, der im Zentrum der aktuellen Debatten in Paris steht, weben diese Mechanismen ein immer dichter werdendes Netz von prozeduralen Regeln und Pflichten, denen die nationalen Regierungen im Anfangsstadium irgendwann einmal zugestimmt haben, die aber längst eine Eigendynamik entwickelt haben. Wie Gulliver auf der Insel Liliput werden die eigentlich souveränen Nationalstaaten auf diese Weise gewissermaßen im Schlaf mit einer Vielzahl feiner Schnüre und Fäden in das globale Klimaschutzregime eingebunden. Und sollten einzelne Gullivers es wagen, an den fragilen Fesseln zu rütteln, stellen die von COP zu COP immer wieder bekräftigten und ausgeweiteten Regeln den Organen und Gremien der UNFCCC, anderen Mitgliedsstaaten und einer Vielzahl von gesellschaftlichen Akteuren einen Köcher voller Pfeile zur Verfügung, mit denen sie den Ausreißer wieder auf Linie bringen können.

Es wird kaum überraschen, dass dieser Prozess der institutionellen Ausweitung und Festigung des Klimaschutzregimes mit einer deutlichen Ausweitung der Aufgaben und Zuständigkeiten des Klimasekretariats einhergeht. So schreibt das Sekretariat auf seiner Webseite:

In its early years, the main task of the secretariat was to support intergovernmental climate change negotiations. Now we also support an increasing number of constituted bodies that serve the process. (...) Currently, a major part of our work involves the analysis and review of climate change information and data reported by Parties.

In ihrem Artikel "Bureaucratic Influence when Secretariats Grow" zeichnen Axel und Katharina Michaelowa von der Universität Zürich das beeindruckende Wachstum des Klimasekretariats nach. So hat sich die Stellenzahl im Sekretariat zwischen 1995 und 2012 von 34 auf 494,5 mehr als verzehnfacht. Im selben Zeitraum hat sich das jährliche Budget des Sekretariats sogar verzwanzigfacht.


(Quelle: Michaelowa/Michaelowa 2015, S. 4)

Nicht zuletzt dieses Wachstum des internationalen Verwaltungsapparats ist ein Indikator dafür, dass die Nationalstaaten im Politikfeld Klimaschutz längst einen Teil ihrer Souveränität abgegeben haben. Während die Berichterstattung der Medien noch den Protagonismus einzelner nationaler Minister oder Verhandlungsführer in den Mittelpunkt rückt, sind es vielleicht schon die in den letzten Jahren rapide ausgeweiteten, aber leicht übersehbaren, institutionellen Fesseln, die verhindern, dass Paris zu einem zweiten Kopenhagen wird.

COP 21, das 2 Grad Ziel und die Unmöglichkeit politikwissenschaftlicher Prognosen

Politikwissenschaftler treffen gerne Vorhersagen. Da die Zukunft aber selbst für Politikwissenschaftler ungewiss ist, tun sie dies meist rückblickend. Sie stellen sich dann vor, sie lebten in der Vergangenheit und müssten theoriebasierte Vorhersagen über zukünftige politische Ereignisse oder Ergebnisse treffen. Diese Vorhersagen, auch Hypothesen genannt, überprüfen sie dann mit Hilfe von Zeitreihenanalysen oder historischen Prozessanalysen. Wenn sich die Vorhersagen bestätigen und die Analyse auch noch Hinweise auf einen Zusammenhang zwischen den von der Theorie hervorgehobenen kausalen Mechanismen und den vorhergesagten Ereignissen liefert, dann sehen sie das als Beleg für die Vorhersagekraft ihrer Theorie. Bestätigen sich die Vorhersagen nicht, dann wird die Theorie überarbeitet.

Eigentlich müsste dieser Prozess der kontinuierlichen empirischen Überprüfung und Verfeinerung politikwissenschaftlicher Theorien deren Prognosefähigkeit verbessern. Das scheint aber nicht der Fall zu sein. Die Momente, in denen Politikwissenschaftler sich zu "echten" Prognosen hinreißen lassen, sind eher selten. Weniger Skrupel haben hingegen Wirtschaftswissenschaftler. So scheut sich John Quiggin auf Crooked Timber beispielsweise nicht, drei präzise Vorhersagen für das Jahr 2015 abzugeben. Zwei von ihnen sind ökonomisch. Erstens, so Quiggin, wird die weltweite Ölproduktion im Jahr 2014 ihren seit langem prophezeiten Höhepunkt ("peak oil") erreichen und von da ab sinken. Zweitens steht das Ende der virtuellen Währung Bitcoin unmittelbar bevor. Bei beiden Prognosen skizziert er knapp den kausalen Mechanismus, der ihnen zugrunde liegt.

Die dritte Prognose ist eine (umwelt)politische:

The Paris conference on climate change, will produce a half-baked compromise, which nevertheless represents progress towards stabilization at 2 degrees of warming.

Interessant ist, dass John Quiggin bei der politischen Vorhersage darauf verzichtet, den zugrunde liegenden kausalen Mechanismus anzugeben. Stattdessen argumentiert er salopp, dass dies ja seit 1997 nie anders war.

OK, this is pretty much a no-brainer, given that this is what we’ve been seeing ever since Kyoto in 1997, but I want to be sure of getting at least one right.

Dass ausgerechnet der "no-brainer", also die theoriefreie, auf simpler Fortschreibung der bisherigen Entwicklung beruhende, Prognose, als die sicherste angesehen wird, sollte jedem theoriegeleitet arbeitenden Politikwissenschaftler zu denken geben. Noch aufschlussreicher ist aber ein zweiter Punkt. Quiggins Blogpost zeigt, dass überzeugende Prognosen neben einer guten Theorie vor allem umfassende empirische Detailkenntnisse voraussetzen. Wenn die fehlen, dann ist in der Regel auch die Vorhersage wenig überzeugend.

Während Quiggins Erwartung eines "half-baked compromise" (wie immer das operationalisiert wird) sehr plausibel ist, liegt er mit seinen Erwartungen über den Inhalts dieses Kompromisses ("which ... represents progress towards stabilization at 2 degrees of warming") mit großer Wahrscheinlichkeit falsch. Schon 2010 in Cancún, als das 2 Grad Ziel endlich weltweit als Leitlinie der Klimapolitik anerkannt wurde, war es realistischerweise kaum mehr erreichbar. Seitdem ist weder eine Trendumkehr bei den weltweiten Treibhausgasemissionen absehbar, noch ist es gelungen, weitreichende und für alle Staaten geltende Reduktionsverpflichtungen zu beschließen.

Auf letzteres bezieht sich auch die Erwartung eines "half-baked compromise". Sie besagt, dass höchstwahrscheinlich auch in Paris keine Reduktionsverpflichtungen beschlossen werden, die geeignet sind, die globale Erwärmung auf weniger als zwei Grad zu begrenzen. Ein "halbgarer" Kompromiss kann somit per Definition keinen "progress towards stabilization at 2 degrees of warming" bedeuten. Vor diesem Hintergrund wage ich deshalb nun selbst eine Modifizierung von John Quiggins Vorhersage.

Am Ende von COP 21 in Paris wird ein halbgarer Kompromiss stehen, der vor allem eines signalisiert: obwohl die Einhaltung des 2 Grad Ziels dann noch unwahrscheinlicher geworden ist, gehen die globalen Klimaverhandlungen nach 2015 unbeirrt weiter. Das 2 Grad Ziel wird dabei langsam und unmerklich aus einem Teil der Reden und Beschlüsse verschwinden, ohne dass es jedoch zu einer offiziellen Aufgabe des Ziels kommen wird. [Ergänzung 17.01.2015: Das Ziel wird nicht nur seine zentrale Position im UN-Klimadiskurs verlieren; vielmehr wird es auch substantiell aufgeweicht].

Eine Begründung für diese Vorhersage habe ich hier aufgeschrieben. Aber wahrscheinlich kommt bis Ende des Jahre doch alles ganz anders ...